Rechtspolitik

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1. Begriff

R. widmet sich der Bewertung, Veränderung und Gestaltung der Rechtsordnung seitens der Politik. Sie geht vom geltenden Recht aus (lex lata), beschäftigt sich aber mit dem zu schaffenden Recht (lex ferenda). Ihr thematischer Gegenstand kann dabei jeder beliebige Teil des Rechts oder aber auch die Rechtsordnung als Ganzes sein. R. steht damit zwar auf der Schnittstelle von Politik und Recht, ist aber letztlich ein Teilbereich der Politik, weil sie über die Wesensmerkmale der Rechtsdogmatik, die sich mit der Auslegung und Anwendung des geltenden Rechts beschäftigt, hinausgeht. Zwar kann auch die Rechtsdogmatik geltende Rechtsnormen oder Teilrechtsordnungen bewerten, allerdings anders als die R. immer nur von einem Standpunkt innerhalb des Rechtssystems. R. bezieht sich stets direkt oder indirekt auf den Prozess der Rechtsetzung einschließlich der Frage nach dem Veränderungsbedarf von Rechtsnormen aufgrund der mit der bisherigen Rechtsanwendung gemachten Erfahrungen. Der Begriff R. entsteht zu Beginn des 20. Jh. parallel zu den Anfängen der Rechtssoziologie. R. erfährt dann aber erst ab den 1960er Jahren in der Bundesrepublik ein verstärktes Interesse mit der Gründung von Wissenschaftsinstituten zur R., rechtspolitischer Zeitschriften und einer Gesellschaft für R.

2. Funktionen der Rechtspolitik

Die R. weist eine Mehrzahl von Funktionen und Wirkrichtungen auf, so wie auch das Verhältnis von Recht und Politik verschiedene Dimensionen hat.

Recht ist zunächst das Produkt von Politik. Die Grundannahme der R. ist, dass die Politik Recht verändern und gestalten kann. Sie widerspricht damit der vormodernen Annahme, dass Recht nur als Gewohnheitsrecht durch Übung innerhalb einer Gemeinschaft entstehen kann und von rechtskundigen Männern zu entdecken sei, ebenso wie der Historischen Rechtsschule, die das Recht als die Summe von im Bewusstsein des Volkes lebendige Überzeugungen verstand, vergleichbar mit den kulturellen und sittlichen Gütern eines Volkes. So wie das Recht danach nicht gestaltet, sondern gefunden wurde, war die vornehmste Aufgabe der Politik die vorhandene gute Ordnung zu bewahren. Im modernen demokratischen Rechtsstaat gilt Recht aufgrund seiner Setzung in einem (i. d. R. in einer Verfassung) geregelten, staatlichen Verfahren. Jede gesetzte Rechtsnorm ist in einem entspr.en Verfahren daher auch wieder aufhebbar oder änderbar.

R. beschäftigt sich damit auch mit dem Recht als einem zentralen Instrument der Politik. Im freiheitlichen Verfassungsstaat verfügt der Staat nur mehr über die Handlungsmittel Geld und Recht, um seine politischen Ziele um- und durchzusetzen. Und selbst die Einnahme seiner Geldmittel durch Steuern und überwiegend auch deren Ausgabe kann nur unter Zuhilfenahme des Instruments der Rechtsetzung erfolgen. Soweit man R. auf das der Politik zur Verfügung stehende Werkzeug „Recht“ bezieht, umfasst sie im Verfassungsstaat, der darauf besteht, dass alle direkt und indirekt den Bürgern belastenden Maßnahmen unter dem Vorbehalt eines Gesetzes stehen, nahezu alle politischen Handlungsfelder. R. gibt Auskunft darüber, wie staatliche bzw. politische Akteure das Recht als Führungsinstrument einsetzen bzw. einsetzen sollten.

R. spielt ferner eine Rolle in Bezug auf die Funktion des Rechts als Rahmen und Maßstab der Politik. Die naturrechtliche Vorstellung (Naturrecht) der frühen Neuzeit (Jean Bodin, Francisco Suárez, Samuel Freiherr von Pufendorf u. a.) war die einer Einheit von Recht und Politik, die erst in späterer Zeit von einem Geschlossenheitsanspruch sowohl der Politik als auch des Rechts abgelöst wurde. Politik und Recht sind seitdem zwar in sich (und auch gegeneinander) geschlossene Subsysteme, befinden sich aber zugl. in einer engen Wechselbeziehung, in der Politik das Recht ändern kann, dabei aber ihrerseits die rechtlichen Verfahrensregeln zu beachten hat. Politik generell hat also das Recht in ihren Entscheidungen zu beachten, solange sie es nicht ändert. Und R. beschreibt den Teil der Politik, der für die Veränderungen der Maßstabs- und Rahmenfunktion des Rechts zuständig ist.

Zuletzt stellt Recht auch einen wesentlichen Zweck der Politik dar. R. hat regelmäßig den Anspruch bei der Gestaltung einer Rechtsordnung qualitative Ziele zu verfolgen. Dabei kann es sich etwa um eine allgemeinpolitische Ordnungsidee handeln oder um eine Ordnung mit einer bestimmten ökonomischen oder sozialen Ausprägung, also bspw. einer kapitalistischen oder kommunistischen Rechtsordnung. Soweit als Zweck des Rechts und Ziel von R. die Herstellung von Gerechtigkeit angegeben wird, ist anzuerkennen, dass eine allgemeingültige, positive Definition von Gerechtigkeit nicht möglich ist. Sehr wohl aber sind Ungerechtigkeiten bis hin zur „Perversion des gesamten Rechts“ (Rüthers 2008: 50) wie im Nationalsozialismus erkennbar und es ist Aufgabe der R. sie zu beseitigen. Hierbei steht R. nicht nur vor der Herausforderung dem Anspruch kohärenter Gesetzgebung gerecht zu werden, sondern hat auch im Rahmen der Gesetzgebungstechnik eine Abwägung zwischen der Detailgenauigkeit der Kasuistik und der Weite sowie der Flexibilität der Generalklausel zu treffen. Die eine bietet vornehmlich Rechtssicherheit, die andere Dynamik und Anpassungsfähigkeit. In einem engeren Sinne sind die Funktionalität der Rechtspflege oder die Einheit und Widerspruchsfreiheit der Rechtsordnung bes. und zentrale Zwecke von Gesetzgebung. Mitunter wird R. aber auch auf die Aufgaben einer „Justizpolitik“ reduziert und mit den Zuständigkeiten des Justizressorts in Bundes- und Landesregierung gleichgesetzt (R. im engeren Sinne).

3. Akteure der Rechtspolitik

Da sich R. auf Rechtsetzung bezieht ist das Parlament als Gesetzgeber auch zentraler Akteur der R. Seine Rolle ist mit der Verabschiedung eines Gesetzes auch nicht erschöpft, sondern setzt sich i. S. einer Gesetzesbeobachtungspflicht auch darüber hinaus fort. Abgesehen von den Auswirkungen sich verändernder politischer Mehrheiten oder Sichtweisen muss der Gesetzgeber immer bereit sein, erlassene Gesetze anzupassen oder aufzuheben, wenn dies insb. aus verfassungsrechtlichen Gründen geboten erscheint.

Der Anteil der Exekutive (als Regierung) an den rechtspolitischen Weichenstellungen und der gesetzgeberischen Arbeit hat in den vergangenen Jahrzehnten aufgrund ihrer Ressourcen und Sachkunde im Detail stetig zugenommen. Außerdem werden immer mehr Lebensbereiche nicht nur einer gesetzlichen Regelung unterworfen, sondern diese Regelungen sind auch stärker auf eine Umsetzung und Kontrolle durch die Verwaltung ausgerichtet. Die Arbeit der Verwaltung wird umgekehrt aber auch immer stärker vom Recht determiniert. Rechtsnormen sind für die Politik daher auch ein Mittel der Kontrolle des administrativen Handelns. Im Hinblick auf die Setzung dieser Normen kann hier von (rechtspolitischer) Steuerung der Exekutive gesprochen werden.

Für die Bundesgesetze leistet die Bundesregierung wesentliche Vorarbeiten und entwirft rund 88 % der im Bundestag letztlich beschlossenen Gesetzentwürfe (Gesetzgebung der 18. Wahlperiode des Deutschen Bundestages).

Aber auch die Landesregierungen sind über ihre Mitwirkung im Bundesrat Akteure der Bundesgesetzgebung und engagieren sich z. T. auch intensiv in rechtspolitischen Fragen, die in die Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes fallen.

Gerichte sind keine Akteure der R. Zwar hat auch die Anwendung von Normen auf einen Fall ein gestaltendes Element, der Richter hat aber immer vom Normtext auszugehen und nicht von politischen Präferenzen. Seine Aufgabe bleibt eine der Auslegung von Normen, nicht eine der freien Rechtsschöpfung.

Diese Aussage ist für den bes.n Bereich der Rechtsfortbildung durch sog.es Richterrecht nur bedingt zu relativieren. Politik bezeichnet vornehmlich die Regelung der öffentlichen Angelegenheiten eines Gemeinwesens. Gerichtliche Entscheidungen wenden sich unmittelbar nur an die am Rechtsstreit Beteiligten und deren Rechtsnachfolger. Gesetze wirken erga omnes, Gerichtsentscheidungen auch im Falle der richterlichen Rechtsfortbildung zunächst nur inter partes. Ungeachtet schöpferischer und gestaltender Elemente im Richterrecht muss das reaktive Füllen gesetzlicher Lücken oder die Konkretisierung von gesetzlichen Unschärfen durch den Richter von dem proaktiven Gestalten der Gesetze durch den Gesetzgeber unterschieden werden.

R. findet ganz wesentlich auch im nicht-staatlichen Bereich statt. Eike von Hippel bezeichnet die politischen Parteien als „die wichtigsten Akteure auf der rechtspolitischen Bühne“ (von Hippel 1992: 137). V. a. mit der Erarbeitung von Wahlprogrammen und der Aushandlung von Koalitionsverträgen stellen die Parteitage und Vorstände der Parteien wesentliche Weichenstellungen auch in den Themen der R. Viele Parteien verfügen inzwischen über Unterorganisationen oder Arbeitskreise (etwa der BACDJ, die ASJ, die Liberalen Juristen, der AKJ der CSU oder RechtGrün), welche die Juristen in ihrer Mitgliedschaft sammeln und welche die Aufgabe haben, rechtspolitische Positionen zu entwickeln und die Führungsgremien der Partei rechtspolitisch zu beraten. Sie binden neben Parlamentariern und Ministern eine große Bandbreite von Rechtswissenschaftlern, Richtern, Rechtsanwälten und anderen juristischen Berufen in die rechtspolitische Arbeit der jeweiligen Partei ein und sollen den Praxisbezug der R. sicherstellen.

Auch zahlreiche Verbände betreiben R. Zum einen sind dies die berufsständischen Verbände und Kammern (Berufskammern) etwa von Anwälten oder Richtern, die sich nicht lediglich zu den berufsständischen Anliegen ihrer Mitglieder, sondern auch zu Reformen und Reformbedarfen der Rechtsordnung öffentlich äußern und gegenüber Parlament und Regierung für ihre Positionen lobbyieren (Lobby). Aber auch andere Verbände, die wirtschaftliche oder soziale Interessen vertreten, sowie Religionsgemeinschaften betreiben R. (mindestens im weiteren Sinne) immer dann, wenn sie Gesetze kritisieren und deren Änderung einfordern oder auch wenn sie Fortgeltung bestehender Normen verteidigen.

Unter den Vereinigungen, deren Vereinszweck die Unterbreitung von rechtlichen Reformvorschlägen ist, die also explizit oder ausschließlich als rechtspolitische Akteure gegründet wurden, ist der DJT hervorzuheben. Der DJT ist ein eingetragener Verein, der seit 1860 i. d. R. alle zwei Jahre einen rechtspolitischen Kongress mit 2 500 bis 3 500 Teilnehmern durchführt, der in verschiedenen Abteilungen umfassende Rechtsreformvorschläge erarbeitet und abstimmt. Im DJT und ähnlichen Organisationen wirken selbstverständlich auch Richter mit, die aufgrund ihrer beruflichen Erfahrungen privat, aber eben nicht als Rechtsprechungsorgane, rechtspolitisch agieren.

Vertreter der Wissenschaft – und keineswegs nur der Rechtswissenschaft – sind ebenfalls Akteure der R., wenn sie sich mit der Kritik an Gesetzen und Änderungsvorschlägen öffentlich zu Wort melden oder bspw. in Anhörungen der Parlamente schriftlich und mündlich zu Gesetzentwürfen Stellung nehmen.

Wichtig sind in diesem Kontext für Rechtswissenschaftler und Rechtspraktiker die in den vergangenen Jahrzehnten entstandenen rechtspolitischen Periodika, etwa die Zeitschrift RuP (seit 1965), die ZRP (seit 1968) oder die ZG (seit 1985).

In der „offene[n] Gesellschaft der Verfassungsinterpreten“ (Häberle 1975: 297) sind Akteure der R. im weitesten Sinne schließlich auch alle Bürger als Wähler und Teilnehmer am politischen Diskurs über Kritik oder Änderungsvorschläge der Rechtsordnung.

4. Verfassung und Politik

Das Verfassungsrecht ist der Teil des Rechts, der seit jeher die engsten Bezüge zur Politik aufweist. Allg.es Staats- und Verfassungsrecht sowie Politik wurden an den Universitäten lange als ein einheitlicher Vorlesungsgegenstand behandelt.

Zwar hat sich der Begriff einer „Verfassungspolitik“ als Unterfall der R. noch nicht allg. durchgesetzt, aber die politischen Prozesse und Debatten zur Bewertung und Änderung von Verfassungsnormen weisen – ebenso wie diejenigen bezogen auf supra- und internationales Recht – eine Reihe von Besonderheiten auf.

Bei der Auslegung, aber auch bei der Gestaltung des Verfassungsrechts ist zu berücksichtigen, dass sich in ihm in bes.r Weise „politische Macht entfaltet, politischer Wille wirkt“ (Stern 1984: 16). Die Verfassung bildet zum einen eine Grenze für die Änderung des Gesetzesrechts und verlangt zu ihrer Änderung ein bes.s Verfahren und bes. Mehrheiten. Diese erhöhten Anforderungen entziehen den Regelungsbestand der Verfassung zwar nicht der R., sie haben aber eine retardierende und eine warnende Funktion und basieren auf dem politischen Konsens, dass die Verfassung nicht allzu häufig und schon gar nicht leichtfertig geändert werden soll.

Mit den Verfassungsgerichten (Verfassungsgerichtsbarkeit) treten hier schließlich bes. Institutionen auf, die die ihnen anvertraute Verfassung (GG, LVerf) schützen und durchsetzen sollen. § 31 BVerfGG bestimmt, dass die Entscheidungen des BVerfG alle Verfassungsorgane, Gerichte und Behörden in Bund und Ländern binden und in bestimmten Verfahren Gesetzeskraft erlangen. Aber auch diese Regelung macht das BVerfG nicht zu einem Akteur der R., weil es die Verfassungsnormen nicht zur Disposition stellen darf und es seine Maßstäbe im Wege der Verfassungsauslegung zu gewinnen hat; seine allg. verbindlichen Veränderungen des einfachen Gesetzesrechts leitet es aus diesen Maßstäben ab, sie dürfen gerade nicht das Ergebnis politischer Rechtsschöpfung sein.