Bürokratie
I. Politisch
Abschnitt drucken1. Zum Begriff
Der Begriff B., schon im 18. Jh. als Kritik einer tyrannischen und selbstsüchtigen Beamtenherrschaft benutzt, wird in der Umgangssprache auch heute noch zur Bezeichnung bestimmter negativer Aspekte in Aufbau und Funktionsweise speziell der öffentlichen Verwaltung gebraucht. In den Sozialwissenschaften wird bei Vorliegen folgender Strukturmerkmale von einer bürokratischen Organisation gesprochen:
a) eine festgelegte Autoritätshierarchie;
b) ein festes System vertikaler Kommunikationslinien (etwa einzuhaltender Dienstwege);
c) eine geregelte Arbeitsteilung, die auf Spezialisierung beruht;
d) ein System von Regeln und Richtlinien, das die Rechte und Pflichten aller Organisationsmitglieder festlegt;
e) ein System von genau definierten Verfahrensweisen für die Erfüllung der Aufgaben.
Die Positionen in einer bürokratischen Organisation werden aufgrund von Eignung besetzt, was als Voraussetzung für ihre Leistungsfähigkeit gilt. Der auf abstrakte Strukturprinzipien verweisende B.-Begriff wird vorzugsweise auf einzelne Organisationen angewandt, zumal auf Verwaltungsbehörden. Seit der Verbreitung formeller Großorganisationen nicht nur in Politik und Verwaltung, sondern auch in Wirtschaft, Erziehung, Religion, auch in Formen der Interessenvertretung (Verbände) sowie der Freizeitbeschäftigung (Vereine, Verein), spricht man auch bezogen auf ganze Gesellschaften (Gesellschaft) von B. bzw. Bürokratisierung und meint damit die Ausbreitung der genannten Struktur- und Funktionsprinzipien in verschiedenen Lebensbereichen.
Eine andere Bedeutung des B.-Begriffs erhält man, wenn man von der Unterscheidung folgender Bestandteile jeder politischen Ordnung ausgeht: politische Führung; Verwaltung als Ausführungsorgan; Bürger bzw. Gesellschaft. In der Beziehung zwischen politischer Führung und Verwaltung bezeichnet man als Bürokratisierung eine auf administrativem Fachwissen und auf der wachsenden Bedeutung der Staatsaufgaben basierende Tendenz zur Entwicklung von Eigenmacht durch die Verwaltung. Bei der Beziehung zwischen einerseits Staat, d. h. politischer Führung, und andererseits Bürgern bzw. Gesellschaft meint das Phänomen der B. bzw. Bürokratisierung die zunehmende staatliche Intervention auf dem Weg der Gesetzgebung, desgleichen einen entspr. wachsenden Staatsanteil am Volkseinkommen. Im Verhältnis zwischen Verwaltung und Bürgern bezeichnet der Begriff B. eine durch Formalisierung und Hierarchie bestimmte Struktur bzw. Funktionsweise von Behörden, welche die Art und Weise prägt, wie die öffentliche Verwaltung ihre Aufgaben dem Bürger gegenüber erfüllt.
Die bürokratischen Strukturmerkmale beschreiben allerdings nicht die Organisationswirklichkeit. Das hierarchische Aufbauschema ist nicht selten durch Elemente anderer Organisationsformen modifiziert, z. B. Stabseinheiten oder Projektgruppen. Auch sind die hierarchischen Abhängigkeitsbeziehungen in der Wirklichkeit oft sehr viel weniger ausgeprägt, als das formelle Vorgesetztenverhältnis glauben macht. Ferner wird das bürokratische Organisationsschema durch informelle Beziehungen und Gruppenbildungen ergänzt und abgewandelt. In dieser sogenannten informellen Organisation werden Orientierungen vermittelt und Praktiken entwickelt, welche die offiziellen Normen (Norm) ergänzen, ihnen aber auch zuwiderlaufen können.
2. Gegenstände der Bürokratiekritik
Die B.-Kritik setzt an zwei Punkten an: am Verhältnis von Staat und Gesellschaft (Staat und Gesellschaft) („Gesetzesflut“ als kritisches Stichwort); und an der bürokratischen Struktur der Verwaltung sowie ihren Beziehungen zum Publikum („Amtsschimmel“ und „Bürgerferne“ als kritische Stichworte).
Bei der unter dem Stichwort „Gesetzesflut“ zusammengefassten B.-Kritik geht es u. a. um den Umfang staatlicher Regelung, d. h. um die Zahl und Vielfalt jener Lebensgebiete, in die von staatlicher Seite eingegriffen wird, sowie um die Dichte und Präzision der Eingriffe. Gegenstand der Kritik sind auch die Kosten der Staatstätigkeit, ablesbar am unmittelbarsten an der Höhe der Staatsquote bzw. der direkten und indirekten Steuerbelastung. Zwischen Regelungsintensität und Regelungskosten besteht insofern ein direkter Zusammenhang, als die wachsenden Kosten der Staatstätigkeit als Folge ihrer Intensivierung betrachtet werden. Allerdings ist diese Beziehung nicht einfach linear, denn die Kosten staatlicher Regelung hängen stark von der Art des Eingriffs ab.
Die Kritik auf der Organisationsebene, die bes. oft, aber nicht ausschließlich auf die Behörden der öffentlichen Verwaltung zielt, bezieht sich einerseits auf organisationsinterne Verfahrensweisen, andererseits auf Mängel im Bereich der Interaktion mit dem jeweiligen Publikum. Kritisiert werden u. a. die interne Regelungsdichte, die damit verbundene Langsamkeit und Schwerfälligkeit von Bearbeitungs- und Entscheidungsprozessen, die Verantwortungsscheu des einzelnen Mitarbeiters sowie das Pochen auf buchstabengetreue Erfüllung von Regeln. In der Beziehung zwischen Organisation und Publikum gibt es Kritik zumal an Phänomenen wie Unpersönlichkeit, Unüberschaubarkeit, mangelnder Dienstleistungsorientierung. Obwohl oft als starr, langsam und ineffektiv kritisiert, schrieb Max Weber der bürokratischen Organisationsform ein Höchstmaß an Zweckmäßigkeit zu, v. a. hinsichtlich der durch bürokratische Prinzipien ermöglichten Schnelligkeit, Präzision, Regeltreue und Schlagkraft des Verwaltungshandelns. Tatsächlich folgen die Vorzüge und Mängel bürokratischer Organisation aus den gleichen Strukturprinzipien. Das schränkt auch die Möglichkeiten sinnvoller Reform ein. Etwa ist die Tendenz zu starrer Regelbefolgung kaum zu beseitigen, ohne die erwünschte Regelbindung der Verwaltung zu gefährden.
Die Bürokratisierung als gesamtgesellschaftliche Tendenz findet weniger öffentliche B.-Kritik. Auf die Tatsache, dass die moderne Gesellschaft durch die Existenz und funktionelle Bedeutsamkeit von – häufig bürokratisch strukturierten – Großorganisationen in allen wichtigen Lebensbereichen gekennzeichnet wird, reagieren jedoch indirekt manche Formen der Kulturkritik, des jugendlichen Protestes und der Suche nach alternativen Lebensformen. Und mit dem in der öffentlich geübten B.-Kritik selten direkt angesprochenen Binnenverhältnis zwischen Politik und Verwaltung befassen sich intensiv die Politikwissenschaft und die B.-Forschung.
3. Bürokratie und Politik
Dem normativen Modell demokratischer Verfassung gemäß wird den Institutionen des Sektors Politik, d. h. den politischen Parteien, den Parlamenten (Parlament) und den gewählten Regierungen, die Aufgabe der Willensbildung und Entscheidung zugeschrieben, der öffentlichen Verwaltung aber der Vollzug bzw. die Durchführung jenes Willens sowie konkreter Entscheidungen. Allerdings ist fraglich, ob die Verwaltung den Charakter eines Vollzugsinstruments bewahrt und nicht dazu neigt, sich politischer Steuerung und Kontrolle zu entziehen, also sich als eigenes Machtzentrum zu verselbständigen. Dieses Problem ist nicht neu, sondern wurde unter dem Schlagwort B. diskutiert, seit es eine ausgebaute staatliche Zentralverwaltung gibt. Es ist auch kein Problem, das nur in Gesellschaften mit einer bestimmten politischen Verfassung und/oder einer bestimmten Wirtschaftsordnung (Wirtschaftsordnungen) aufträte.
Eine folgenreiche Formulierung gab M. Weber dem B.-Problem. Nach ihm setzt jede kontinuierlicher Herrschaftsausübung einen Verwaltungsstab voraus, der dann unabhängig von der Art der Herrschaft auch gewisse eigene Interessen (Interesse) verfolgt. In modernen Verfassungsstaaten ist er seiner Struktur nach darauf angelegt, seinen instrumentellen Charakter und seine Disponibilität für diejenigen möglichst zu stärken, die Herrschaftsbefugnisse ausüben. Die bürokratische Verwaltung ist somit als Präzisionsinstrument zur Ausübung von Herrschaft konstruiert. Zwar sollte sie keine eigenen Zwecke verfolgen; doch tatsächlich handelt die öffentliche Verwaltung selten oder nie als völlig neutrales Werkzeug. Das bestätigen sowohl historische Einzelerfahrungen als auch die Ergebnisse systematischer empirischer Untersuchungen. Die Bewertung dessen ist ambivalent. Einerseits ist politische Neutralität der Verwaltung für die Realisierung demokratisch gesetzter Normen (Norm) wichtig. Andererseits lässt sich ein ganz neutrales Instrument für beliebige Zwecke und damit nicht nur zum Guten handhaben, sondern auch zum Bösen. Die Bewertung des Instrumentcharakters öffentlicher Verwaltung hängt also davon ab, ob man die jeweilige politische Führung als legitim erachtet oder nicht.
Die politischen Institutionen haben verschiedene Möglichkeiten, die zur Verselbständigung neigende Verwaltungs-B. zu steuern und zu kontrollieren. Eine bes. wichtige Steuerungsmöglichkeit besteht darin, die Verwaltung durch die Gesetzgebung eng an präzise Normen zu binden. Politische Steuerungsmöglichkeiten ergeben sich aus dem Budgetrecht des Parlaments. Allerdings ist auf beiden Wegen keine Feinsteuerung des täglichen Verwaltungshandelns möglich. Dafür eignet sich eher die Personalpolitik, also das Recht politischer Instanzen, über die Besetzung administrativer Spitzenämter zu entscheiden (Personalwirtschaft).
Die zentrale politische Kontrolle des Verwaltungshandelns, d. h. darüber, ob die gesetzten Normen und Weisungen auch erfüllt wurden, trifft auf ähnliche Schwierigkeiten. Schon die Ausdehnung der Vollzugsverwaltung und der Umfang ihrer Tätigkeiten macht eine systematische Kontrolle durch Parlament oder Regierung illusorisch. Die wichtigsten Kontrollinstanzen sind deshalb heute die Verwaltungsgerichte (Verwaltungsgerichtsbarkeit), die Rechnungshöfe sowie die Instanzen der verwaltungsinternen Rechts- und Fachaufsicht.
Literatur
M. Weber: Wirtschaft und Gesellschaft; in: J. Winckelmann (Hg.): Studienausgabe, 2 Halb-Bde. 51980 • H. Geißler (Hg.): Verwaltete Bürger – Gesellschaft in Fesseln, 1978 • R. Mayntz: Soziologie der öffentlichen Verwaltung, 1978 • W. Schluchter: Aspekte politischer Herrschaft, 1977 • H. Jacoby: Die Bürokratisierung der Welt, 1969 • R. Mayntz (Hg.): Bürokratische Organisation, 1968 • M. Crozier: The Bureaucratic Phenomenon, 1964 • S. N. Eisenstadt: Bureaucracy and Bureaucratization. A Trend Report and Bibliography, in: CSoc 7/2 (1958), 99–124.
Empfohlene Zitierweise
R. Mayntz: Bürokratie, I. Politisch, Version 08.06.2022, 09:10 Uhr, in: Staatslexikon8 online, URL: https://www.staatslexikon-online.de/Lexikon/B%C3%BCrokratie (abgerufen: 25.04.2024)
II. Rechtlich
Abschnitt druckenOhne selbst Rechtsbegriff zu sein, knüpft die rechtswissenschaftliche Bezugnahme auf den Begriff der B. regelmäßig ausdrücklich oder implizit an das von Max Weber entwickelte sozialwissenschaftliche Idealmodell einer streng hierarchischen, kompetenz- und regelgebundenen Verwaltung an, wie sie zwar noch im Grundtypus der klassischen nationalen Ministerial- und Vollzugs-B. und auch teilweise in der Organisation der unionalen Verwaltung ihren Ausdruck findet, im Gesamtbild der Verwaltung im Europäischen Verwaltungsverbund jedoch nur noch einen Funktionsmechanismus unter vielen darstellt. Recht und Rechtswissenschaft bedienen sich des Begriffs der B. daher vorrangig als Verweisungsbegriff:
a) Teilweise wird B. ohne normativen Anspruch sprachlich synonym für Verwaltung, ihre Organisation, Verfahren und Funktionsmodi verwendet (z. B. B.-Finanzierung, E-B., EU-B. etc.).
b) Seit dem Beginn seiner staats- und verwaltungswissenschaftlichen Verwendung im frühen 19. Jh. wird mit dem Begriff der B. zugleich rechtspolitisch kritisch die übersteigerte Regelbindung, fehlende Flexibilität, Bürgerferne und Überregulierung der Bürger-Staat-Beziehungen wie auch der Verwaltung im engeren institutionellen Sinne assoziiert. Deregulierung und Entbürokratisierung bilden rechtspolitische Gegenbegriffe zur B., Modelle der Governance oder polyzentralen Verwaltung können als verwaltungs- und rechtswissenschaftliche Gegenentwürfe verstanden werden. In die Gesetzgebung haben zuletzt ökonomische Erwägungen der B.-Kostenvermeidung und des B.-Abbaus zu Gunsten einer „besseren Gesetzgebung“ Eingang gefunden.
c) Nach wie vor prägt allerdings das Weber’sche Modell eines sachlich und technisch überlegenen „bürokratischen“ Verwaltungsapparats das rechtswissenschaftliche Vorverständnis von Verwaltung und erlaubt es, Abweichungen und Weiterentwicklungen der Verwaltung klar zu identifizieren und mit den klassischen verfassungsrechtlichen Fragestellungen rechtsstaatlicher Bindung und demokratischer Verantwortung zu konfrontieren. Rechtswissenschaftlich geht es dabei um die Frage, wie sachlich-rationale, effiziente Verwaltung zwischen Distanz und Bindung in Übereinstimmung mit den Prinzipien des Rechtsstaats und der Demokratie ausgestaltet wird.
1. Bürokratische Verwaltung in der Verwaltungswirklichkeit
Rechtsdogmatisch bezeichnet B. am ehesten einen bestimmten Typus der Verwaltungsorganisation mit seinen prägenden Strukturprinzipien einer vertikalen Weisungs- und Kommunikationshierarchie und einer strikten abstrakt-generellen, rechtlichen Formalisierung. Die klassischen Lehren des rechtsstaatlichen allgemeinen Verwaltungsrechts nehmen hier ihren Ausgangspunkt. Verselbständigungstendenzen etwa in der Regulierungsverwaltung, fach- und ebenenübergreifende Vernetzungsmechanismen im Europäischen Verwaltungsverbund, eine immer stärkere Verwiesenheit auf technischen Sachverstand und das Wissen Privater wie auch die Digitalisierung und Dienstleistungsorientierung der Verwaltungsaktivitäten modifizieren die Funktionsmodi staatlichen Verwaltens in Abweichung vom bürokratischen Grundmodell. Es ist insb. ein Anliegen der sogenannten Neuen Verwaltungsrechtswissenschaft, die Dogmatik des Verwaltungs(organisations)rechts für die Pluralität institutioneller Arrangements jenseits des Weber’schen Grundmodells zu öffnen und nicht nur zwingende rechtliche Grenzen aufzuzeigen, sondern aus einer steuerungswissenschaftlichen Bewirkungsperspektive (Steuerung) auch die Chancen unterschiedlicher Organisationsentscheidungen für die Verwirklichung administrativer Aufgabenerfüllung zu identifizieren und normativ zu bewerten.
2. Verfassungsvoraussetzungen bürokratischer Verwaltung
Weder das GG noch das Recht der EU (Europarecht) legen die Verwaltung auf ein bestimmtes, bürokratisches Organisationsmodell fest. Allerdings finden sich die vom Rechtsstaatsprinzip ausgehende strikte Gesetzesbindung, die im Demokratieprinzip begründete Weisungsgebundenheit und parlamentarische Verantwortbarkeit wie auch die in Art. 33 Abs. 4 und 5 GG verankerten Grundsätze eines laufbahnbezogenen Berufsbeamtentums (Beamte) in besonderem Maße in dem traditionellen bürokratischen Modell einer professionellen hierarchischen Vollzugsverwaltung verwirklicht. Bereits das GG und erst recht das Primärrecht der EU entwerfen Verwaltung jedoch darüber hinausgehend plural differenziert auf und zwischen den unterschiedlichen Ebenen hoheitlicher Aufgabenerfüllung, in Staats- oder Selbstverwaltung, hierarchisch gebunden oder entkoppelt und insb. in immer höherem Maße fach- und ebenenübergreifend vernetzt.
3. Bürokratie und Emanzipation der Verwaltung
Formen verselbständigter Aufgabenerfüllung der Verwaltung finden sich neben der klassischen dezentralen Selbstverwaltung insb. auch im europäischen und europäisierten Agenturwesen. Wo institutionelle Unabhängigkeit und materielle Entscheidungsspielräume gerade die erforderliche Distanz und Sachlichkeit des Verwaltungshandelns sicherstellen sollen, müssen funktional-äquivalente Steuerungs- und Kontrollmechanismen an die Stelle der gewohnten materiell- und organisationsrechtlichen Bindungen treten.
4. Kooperation und Hierarchie im europäischen Verwaltungsverbund
Die Verwaltungsstrukturen haben sich in einer administrativ immer enger zusammenwachsenden EU verändert: Instrumente des hierarchisch gesteuerten, getrennten Gesetzesvollzugs werden durch vielfältige Formen der horizontalen und vertikalen, prozeduralen und institutionellen Zusammenarbeit und Vernetzung der Verwaltungen (Verwaltung) ergänzt. Die Verwirklichung des europäischen Gemeinwohls in diesem Europäischen Verwaltungsverbund lässt sich als polyzentrales Verwaltungsmodell beschreiben, das sich den klassischen demokratischen Legitimationslehren entzieht und ergänzender Ansätze pluraler Legitimation etwa in funktionaler, empirischer oder prozeduraler Perspektive bedarf. Die maßgebliche Steuerungsfunktion muss auch hier dem parlamentarischen Gesetz zukommen, das gerade durch organisationsrechtliche Regelungen ein ausreichendes Legitimationsniveau kooperierender europäischer Verwaltung sicherstellen und die Handlungsstrukturen hinreichend transparent gestalten muss, um die Zuordnung des Handelns für die Fragen des Rechtsschutzes und der Verantwortung eindeutig zu ermöglichen.
5. Die Entwicklung zur E-Bürokratie
Mit der Digitalisierung haben sich nicht nur die Medien der im bürokratischen Modell über den Dienstweg und mit Hilfe strikter Aktenführung kommunizierenden Verwaltung, sondern auch und v. a. die Quantität und Qualität der internen und externen Kommunikationsbeziehungen der Verwaltungen gewandelt. Elektronische Verwaltung verspricht Effizienz- und Transparenzgewinne im fortschreitenden Übergang von der Akten-B. zum E-Government und wirft über den bloßen Medienwandel hinausgehende Rechtsfragen auf, die die Rahmenbedingungen sämtlicher Informations- und Kommunikationsbeziehungen der Verwaltung mit Bürgern, Unternehmen oder anderen Behörden betreffen.
Literatur
P. Cancik: Zuviel Staat? Die Institutionalisierung der „Bürokratie“-Kritik im 20. Jahrhundert, in: Der Staat 56/1 (2017) • T. Groß: Die Legitimation der polyzentralen EU-Verwaltung, 2015 • E. Schmidt-Aßmann: Verwaltungsrechtliche Dogmatik, 2013 • G. F. Schuppert: Verwaltungsorganisation und Verwaltungsorganisationsrecht als Steuerungsfaktoren, in: W. Hoffmann-Riem/E. Schmidt-Aßmann/A. Voßkuhle (Hg.): Grundlagen des Verwaltungsrechts, Bd. 1, 22012, § 16 • H.-H. Trute: Die demokratische Legitimation der Verwaltung, in: W. Hoffmann-Riem/E. Schmidt-Aßmann/A. Voßkuhle (Hg.): Grundlagen des Verwaltungsrechts, Bd. 1, 22012, § 6 • E. Peuker: Bürokratie und Demokratie, 2011 • M. Eifert: Electronic Government, 2006 • C. Möllers: Gewaltengliederung, 2005 • H. Dreier: Hierarchische Verwaltung im demokratischen Staat, 1991.
Empfohlene Zitierweise
B. Schöndorf-Haubold: Bürokratie, II. Rechtlich, Version 08.06.2022, 09:10 Uhr, in: Staatslexikon8 online, URL: https://www.staatslexikon-online.de/Lexikon/B%C3%BCrokratie (abgerufen: 25.04.2024)
