Staatskirchenverträge

1. Begriff und Typologie

Der im deutschen Rechtskreis seit langem etablierte Terminus der S. stellt den Oberbegriff für vertragliche Vereinbarungen dar, die der Staat auf zentral- oder gliedstaatlicher Ebene – in Deutschland mithin auf der Ebene des Bundes oder der Länder – mit den Kirchen und Religionsgemeinschaften abschließt (Staatskirchenvertragsrecht bzw. Vertragsstaatskirchenrecht). Die Bezeichnung umfasst neben den mit der katholischen Kirche geschlossenen Verträgen, bei denen zwischen Konkordaten (mit dem Hl. Stuhl als kirchlichem Vertragspartner) und sonstigen Verträgen (mit einem inländischen kirchlichen Rechtsträger als Vertragspartner) zu unterscheiden ist, die evangelischen Kirchenverträge sowie die mit anderen, auch kleineren Religionsgemeinschaften getroffenen vertraglichen Vereinbarungen.

Typologisch kann unter dem Aspekt ihres inhaltlichen Umfangs zwischen kodifikatorischen Verträgen und Spezialverträgen differenziert werden. Kodifikatorische Verträge intendieren eine umfassende vertragliche Regelung der zwischen den Vertragsparteien bestehenden Beziehungen; sie suchen daher das Gesamtspektrum der mit ihnen verbundenen Fragen zu erfassen und einer im Grundsatz abschließenden Regelung zuzuführen. Spezialverträge zielen demgegenüber auf Einzelmaterien und die vertragliche Klärung der sie betreffenden Aspekte ab.

2. Historische Entwicklung und gegenwärtige Lage

Bedingt durch die historische Herausbildung zweier vergleichbar großer konfessioneller Lager ist die Entfaltung des modernen Vertragsstaatskirchenrechts in Deutschland durch vertragliche Übereinkünfte mit der katholischen Kirche und den evangelischen Landeskirchen geprägt. Es lassen sich mehrere Entwicklungsperioden unterscheiden.

Eine erste Phase umfasst den Geltungszeitraum der WRV. In dieser Zeitspanne wurden Konkordate und evangelische Kirchenverträge mit den Freistaaten Bayern (1924), Preußen (1929/31) und Baden (1932) abgeschlossen, die den vertraglichen Weg für ein Zusammenwirken der beiden seit 1919 verfassungsrechtlich getrennten Potenzen ebneten. Am Ende dieser ersten Phase stand das im Grundsatz bis heute fortgeltende Reichskonkordat von 1933.

Eine zweite Phase erstreckt sich auf den Zeitraum zwischen dem Inkrafttreten des GG im Jahre 1949 und der deutschen Wiedervereinigung im Jahre 1990. Prägende Schrittmacher dieser Periode wurden die evangelischen Kirchenverträge, allen voran der mit dem Land Niedersachsen abgeschlossene Loccumer Vertrag (1955), dem weitere Verträge (Schleswig-Holstein 1957, Hessen 1960, Rheinland-Pfalz 1962) folgten, ergänzt u. a. um den Evangelischen Militärseelsorgevertrag auf der Ebene des Bundes (1957). Auf katholischer Seite erfolgte v. a. der Konkordatsschluss mit Niedersachsen (1965). Zudem kam es in dieser Phase erstmals auch zu Vertragsschlüssen mit jüdischen Gemeinden (Berlin 1971, Niedersachsen 1983, Hessen 1986), denen weitere Verträge zu speziellen Fragen mit kleineren Religionsgemeinschaften an die Seite traten.

Die deutsche Wiedervereinigung leitete eine dritte Phase der S. ein. In dichter Folge wurden in allen fünf neuen Bundesländern evangelische Kirchenverträge geschlossen, denen auf katholischer Seite – nach einer Neuregelung der diözesanen Zirkumskriptionen – Verträge mit dem Hl. Stuhl folgten (Sachsen 1994/96, Thüringen 1994/97, Mecklenburg-Vorpommern 1994/97, Sachsen-Anhalt 1993/98, Brandenburg 1996/2003); zudem kam es – auch in den sog.en alten Bundesländern – zum Vertragsschluss mit den jeweiligen jüdischen Gemeinden. 2003 traf schließlich der Bund mit dem Zentralrat der Juden (Jüdische Organisationen) eine vertragliche Vereinbarung, die v. a. die Erbringung von Staatsleistungen regelt; 2019 folgte ein Vertrag zur jüdischen Militärseelsorge.

Ende 2012 schloss Hamburg mit der Alevitischen Gemeinde Deutschlands einerseits sowie mit den Landesverbänden muslimischer Dachverbände (Schura, DITIB, Verband der Islamischen Kulturzentren) andererseits erstmals Verträge mit muslimischen Gemeinschaften (Islamische Organisationen); Bremen folgte mit entspr.en Vereinbarungen 2013/14. Zudem wurde in Niedersachsen 2012 eine Spezialvereinbarung über die Seelsorge für Gefangene und Arrestanten muslimischen Glaubens geschlossen. Ob mit diesen Verträgen eine neue – vierte – Phase des Staatskirchenvertragsrechts eingesetzt hat, ist derzeit noch nicht abschließend zu beurteilen; die mit ihnen verbundene Ausweitung des Kreises der Vertragspartner, eine spezifische inhaltliche Ausgestaltung und eine dezidierte Integrationsmotivation sprechen indes dafür.

3. Inhalte und Funktionen

Die typischen Inhalte der jüngeren S. mit kodifikatorischem Charakter lassen sich bei typologisierender Betrachtung in sieben Kategorien zusammenfassen:

Eine erste Kategorie bildet die wiederholende Bekräftigung bestehender verfassungsrechtlicher Verbürgungen (zu denen v. a. die Religionsfreiheit und das religionsgemeinschaftliche Selbstbestimmungs- und Ämterbesetzungsrecht zählen [ Staatskirchenrecht) folgenden Rechtspositionen (u. a. im Hinblick auf die Kirchensteuererhebung [ Kirchensteuer; Kirchenfinanzierung]). Gegenstand einer vierten Gruppe ist die Gewährleistung kirchlichen und religionsgemeinschaftlichen Wirkens (etwa in eigenen Bildungseinrichtungen und im Rundfunk), Thema einer fünften Kategorie das Zusammenwirken von Staat und Religionsgemeinschaften bei den sog.en gemeinsamen Angelegenheiten, also bei den res mixtae (u. a. im Schul- und Hochschulwesen und in der Anstaltsseelsorge). Eine sechste Gruppe typischer Vertragsinhalte betrifft finanzielle Belange (insb. Staatsleistungen oder Baulasten [ Kirchenfinanzierung ]), eine siebte Kategorie Verfahrensregelungen und Bestimmungen über das institutionelle Zusammenwirken (v. a. die herkömmlichen Revisions- und Freundschaftsklauseln).

Allerdings sind nicht sämtliche der typischen Regelungsgehalte Bestandteil jedes Vertrages, weil die konkrete Vertragsgestaltung stets von den konkreten Umständen des jeweiligen Einzelfalles abhängt; so kommen etwa Regelungen über die historisch begründeten Staatsleistungen für sich erst in jüngerer Zeit in Deutschland etablierende Religionsgemeinschaften naturgemäß nicht in Betracht. Umgekehrt können je nach Erfordernis auch Regelungen Vertragsinhalt werden, die nicht Teil des etablierten thematischen Kanons der S. sind; das belegen exemplarisch die Verträge mit muslimischen Gemeinschaften, die bes. Bestimmungen über die gemeinsamen Wertgrundlagen enthalten. Schließlich unterliegen auch die hergebrachten Vertragsinhalte Fortentwicklungen und Wandlungen, wie der Umstand zeigt, dass jüngere S. auf die Begründung staatlicher Mitwirkungsrechte bei der Bestellung oberster kirchlicher Amtsträger verzichten (politische Klausel, Treueid).

Im Spiegel der typischen Vertragsinhalte erhellen sich die mit S.n verfolgten Ziele, die als vier Funktionen – „Absicherungsfunktion“, „Kooperationsfunktion“, „Förderfunktion“ und „Verpflichtungsfunktion“ (Anke 2000: 64) – gekennzeichnet worden sind: S. sollen anderweitig gewährleistete Rechtspositionen sichern und konkretisieren, das Zusammenwirken von Staat und Religionsgemeinschaften näher ausgestalten, staatliche Leistungen bestimmen sowie die Vertragspartner – und damit auch die Religionsgemeinschaften – auf das Vereinbarte verpflichten. Letzteres wird mit den Bestimmungen zur Rechtstreue und zu den grundgesetzlichen Wertvorstellungen namentlich in den Verträgen mit muslimischen Verbänden und Gemeinschaften akzentuiert, die insofern eine fünfte Funktion der S. – die Integrationsfunktion (Integration) – deutlich werden lassen.

4. Rechtsnatur

Mit Ausnahme der Konkordate, die im Lichte der Völkerrechtssubjektivität der beiden Vertragspartner – namentlich des Hl. Stuhls – völkerrechtliche Verträge darstellen, sind S. ihrer Natur nach staatsrechtliche Verträge. Die hieraus resultierenden Unterschiede der Rechtsnatur von Konkordaten auf der einen Seite und von sonstigen S.n auf der anderen Seite führt zwar gelegentlich zu der These, das Recht der S. sei einheitlich – also auch bei Verträgen, deren Vertragspartner nicht der Hl. Stuhl ist – in den Völkerrechtskreis aufzunehmen oder, ebenso einheitlich, außerhalb desselben anzusiedeln; indes muss dies daran scheitern, dass alleine der Hl. Stuhl Völkerrechtssubjekt ist. Auch die vereinzelt erwogene Qualifikation als verwaltungsrechtliche Verträge i. S. d. §§ 54 ff. VwVfG vermag nicht zu überzeugen, da sie weder dem Wesen noch dem Gehalt der S. gerecht zu werden vermag.

5. Legalität und Legitimation

Die prinzipielle Legalität von S.n, in concreto: deren grundsätzliche verfassungsrechtliche Zulässigkeit, bezeugt auf der Ebene des Bundesrechts das GG (Art. 140 GG i. V. m. Art. 138 Abs. 1 S. 1 WRV und Art. 123 Abs. 2 GG), auf der Ebene des Landesrechts die überwiegende Zahl der Landesverfassungen (exemplarisch Art. 145 Abs. 1, Art. 182 BayVerf; Art. 50 Abs. 1 HessVerf; Art. 21, 23 NRWVerf; Art. 109 Abs. 2 S. 3 SächsVerf). Indes sind diese Bestimmungen lediglich Beleg, nicht aber konstitutiver Grund für die verfassungsrechtliche Statthaftigkeit von S.n. Diese fußt vielmehr auf dem Umstand, dass der Staat für sein Handeln nach geltendem Verfassungsrecht keiner spezifischen Ermächtigung bedarf, sofern er die ihm gesetzten Schranken wahrt. Angesichts dessen unterliegt die prinzipielle Statthaftigkeit von S.n von vornherein deshalb keinen Zweifeln, weil dem GG ein staatskirchenrechtliches Vertragsverbot fremd ist.

Darüber hinaus sind S. auch sachangemessen. Sie ermöglichen eine freiheits- und funktionsgerechte sowie ausgleichende Regelung jener Belange, die das Beziehungsgefüge von Staat und Religionsgemeinschaften betreffen. Zudem sind sie ein adäquates Mittel, um den „Kompetenzmangel des neutralen Staates in religiös-weltanschaulicher Hinsicht“ (Hollerbach 1994: 270) auszugleichen, der für den säkular-sektoralen Staat charakteristisch ist und sich gerade bei der rechtlichen Ordnung von Materien zeigt, die (auch) Fragen der Religion betreffen oder sich auf diese auswirken (können). Ferner dienen S. dazu, den kirchlichen bzw. religionsgemeinschaftlichen Beitrag zum Gemeinwohl – namentlich auch zur Pflege der Grundlagen einer freiheitlichen Verfassungsstaatlichkeit – vertraglich zu sichern. Schließlich sind Absprachen und Verträge im kooperationsoffenen Staat des GG auch im Übrigen weder Privileg noch Ausnahmeerscheinung, weshalb sich S. nahtlos in das Zusammenwirken des Staates mit vielfältigen gesellschaftlichen Akteuren einfügen.

6. Vertragsschluss und Bindungswirkung

Während sich die Kompetenz wie auch die Organzuständigkeit für den Abschluss von S.n auf Seiten der Religionsgemeinschaften nach den jeweiligen internen religionsrechtlichen Organisationsbestimmungen richtet, liegt die diesbezügliche – der Gesetzgebungszuständigkeit folgende – Kompetenz auf staatlicher Seite in Deutschland ganz überwiegend bei den Ländern, da die typischen Vertragsinhalte gemäß Art. 70 GG deren Legislativbefugnis unterfallen; für S. des Bundes bleibt, wie auch die Staatspraxis belegt, abseits von Spezialverträgen nur ein äußerst eng umgrenztes Feld. Zuständig für den Vertragsschluss ist nach den landes- bzw. bundesverfassungsrechtlichen Regelungen jeweils die Regierung.

Bindungswirkung für Gubernative und Verwaltung sowie Allgemeinverbindlichkeit entfalten S. erst aufgrund eines staatlichen Transformationsakts, der bei Vertragswerken, deren Gegenstände dem Vorbehalt des Gesetzes unterfallen, in Form eines Parlamentsgesetzes ergeht – mit der Konsequenz, dass der Vertragsinhalt im Range eines einfachen Gesetzes gilt und gemäß Art. 20 Abs. 3 GG Anteil am Vorrang des Gesetzes hat –, während er bei sonstigen vertraglichen Regelungen die Form eines Exekutivakts aufweist. Auf diese Weise führt die Transformation zur Einordnung der S. in das System der staatlichen Rechtsquellen.

Gegenstand rechtswissenschaftlicher Diskussion ist die Frage, wie sich die Bindungswirkung von S.n für den Staat, insb. für den staatlichen Gesetzgeber, auswirkt. Sie wurde über lange Zeit hinweg damit beantwortet, dass der Staat wegen des Grundsatzes pacta sunt servanda zwar nicht vertragsbrüchig werden dürfe, dies aufgrund seiner Souveränität aber letztlich doch könne. In jüngerer Zeit treten an die Stelle dieser Sichtweise unterschiedliche Ansichten, die von prozeduralisierenden Lösungsvorschlägen – namentlich dem Rückgriff auf vertragliche Revisions- und Freundschaftsklauseln – bis zur Annahme der Nichtigkeit vertragswidriger Gesetze reichen. Letzterem freilich steht entgegen, dass die Kompetenz des parlamentarischen Gesetzgebers im Lichte des grundgesetzlichen Demokratieprinzips nicht vertraglich abdingbar ist. Das spricht für eine Lösung, welche die Aktualisierung vertraglicher Anpassungspflichten, ggf. auch eine Vertragskündigung, in den Fokus rückt. Eine Ausnahme gilt dort, wo (bestehenden) S.n im Verhältnis zu später ergehenden einfachen Gesetzen von Verfassungs wegen eine erhöhte Bindungskraft zugemessen wird, wie dies in einigen Landesverfassungen vorgesehen ist (Art. 8 BadWüVerf, Art. 23 Abs. 2 NRWVerf, Art. 67 S. 2 HessVerf).

7. Rechtsschutz

Sofern Meinungsverschiedenheiten über staatskirchenvertraglich vereinbarte Rechte und Pflichten auftreten, deren konsensuale Beilegung sich trotz der herkömmlichen Freundschaftsklauseln im Ergebnis als nicht möglich erweist, kann bei Beeinträchtigung einer Rechtsposition durch die Exekutive gemäß § 40 VwGO der Rechtsweg zu den Verwaltungsgerichten eröffnet sein. Im Falle einer Vertragsverletzung durch den Gesetzgeber kommt (allenfalls) eine Verfassungsbeschwerde nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG in Betracht, die indes die mögliche Verletzung eines Grundrechts oder eines grundrechtsgleichen Rechts voraussetzt, für die die Beeinträchtigung einer Vertragsbestimmung als solche grundsätzlich nicht ausreicht. Bei Streitigkeiten, die im Zusammenhang mit Konkordaten stehen, sind aufgrund der völkerrechtlichen Natur deutsche Gerichte nicht zuständig. Weil der Vatikanstaat (Vatikanstadt) kein Signatarstaat ist, kann auch der IGH nicht angerufen werden.

8. Vertragsende

S. werden in aller Regel unbefristet und ohne Kündigungsbestimmungen geschlossen, da sie insb. im Falle kodifikatorischer Verträge auf eine dauerhafte Regelung des Beziehungsgefüges zwischen Staat und Religionsgemeinschaften angelegt sind. Gleichwohl bleibt es den Vertragspartnern unbenommen, Konsens über eine Beendigung des Vertrages wie auch – in der Praxis weitaus bedeutsamer – über dessen umfassende oder partielle Ersetzung durch neue Bestimmungen (sog.e Novationen) zu erzielen. Erforderlich werdende Anpassungen des Staatskirchenvertragsrechts können über die vertraglichen Freundschafts- und Revisionsklauseln bewältigt werden, im Falle einer ebenso fundamentalen wie unvorhergesehenen Änderung der tatsächlichen Umstände ggf. auch unter Rückgriff auf den Grundsatz clausula rebus sic stantibus.