Offene Methode der Koordinierung

1. Begriff

Die OMK (Open method of co-ordination), auch Methode der offenen Koordinierung (Méthode ouverte de coordination) genannt, ist eine Handlungsform im Rahmen der EU, um außerhalb der wegen des Prinzips der begrenzten Einzelermächtigung (Art. 5 Abs. 1 EUV) für die Rechtsetzung erforderlichen, durch das Primärrecht zugewiesenen Kompetenzen (Europarecht) und der dafür vorgesehenen Handlungsformen (Verordnungen, Richtlinien, Beschlüsse, Art. 288 Abs. 2–4 AEUV) politisch durch nicht verbindliche („offene“) intergouvernementale Zusammenarbeit tätig werden zu können. Sie wurde entwickelt, um auch in solchen Bereichen durch Ermittlung, Vergleich und Bewertung der Maßnahmen der dafür nach wie vor zuständigen Mitgliedstaaten und deren Koordinierung durch die Europäische Kommission zu gemeinsamen Regelungen im Gemeinschaftsinteresse zu kommen, soweit dies zur Ergänzung der Unionspolitiken erforderlich erscheint (z. B. Bekämpfung der Arbeitslosigkeit im Europäischen Binnenmarkt und in der EWWU).

2. Entwicklung und Anwendungsbereiche

Die Bekämpfung der Arbeitslosigkeit war auch der Anlass für die OMK, die 1993 im Weißbuch „Wachstum, Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung“ der Kommission der Europäischen Gemeinschaften entwickelt wurde. Dies wurde 1997 im Vertrag von Amsterdam, jetzt in Art. 145–150 AEUV (Koordinierte Beschäftigungsstrategie) kodifiziert. Diese Verrechtlichung (s. u. 4.) ist allerdings ein Ausnahmefall der OMK. Die Beschlüsse des Europäischen Rates von Lissabon (März 2000), die im Rahmen der Billigung der von der Kommission ausgearbeiteten Strategie zur Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit und der Modernisierung der Volkswirtschaften der EU-Mitgliedstaaten (Europa 2010) erfolgten, und von Göteborg (Juni 2001) dehnten die OMK auf weitere Politikbereiche aus, nämlich Sozialpolitik (Sozialer Schutz und soziale Eingliederung), Bessere Rechtsetzung (Better Regulation), Bildung, Unternehmenspolitik, Informationsgesellschaft, Forschung und Entwicklung, Umweltpolitik und Gesundheitsfürsorge (dies v. a. für ältere Menschen); Migrationspolitik, Jugendpolitik. Der Europäische Rat von Laeken (Dezember 2001) bezog die Altersvorsorge, der Europäische Rat von Barcelona (Mai 2002) den Tourismus ein. Die Lissabon-Strategie wurde durch das vom Europäischen Rat (Brüssel, Juni 2010) gebilligte Programm der Kommission für ein „intelligentes, nachhaltiges und integratives Wachstum“ (Europäische Kommission 2010) fortgeschrieben und erweitert (Digitale Agenda, Ausbau des Breitbandinternets). Auch zur Realisierung des BEPS-Programms (Vermeidung von Base Erosion and Profit Shifting, d. h. Gewinnverlagerungen zum Zwecke der Steuervermeidung) bietet sich die OMK an, soweit der EU die Gesetzgebungskompetenz fehlt oder die Rechtsetzung mangels Einigkeit der Mitgliedstaaten noch scheitert.

3. Methoden und Instrumente

Das Weißbuch der Kommission zu Europäischem Regieren (COM (2001) 428 endgültig) definierte die OMK dahingehend, dass sie fallweise „die Zusammenarbeit, den Austausch, bewährte Verfahren sowie die Vereinbarung gemeinsamer Ziele und Leitlinien von Mitgliedstaaten“ (Europäische Kommission 2001: 18) fördert, die „manchmal wie im Falle der Beschäftigung und der sozialen Ausgrenzung durch Aktionspläne von Mitgliedstaaten unterstützt werden“ (Europäische Kommission 2001: 18). Nach dieser Definition beruht die OMK „auf einer regelmäßigen Überwachung der bei der Verwirklichung dieser Ziele erreichten Fortschritte und bietet den Mitgliedstaaten die Möglichkeit, ihre Anstrengungen zu vergleichen und aus den Erfahrungen der anderen zu lernen“ (Europäische Kommission 2001: 18). Obwohl die OMK keine verbindlichen Rechtsakte, sondern aus dem Katalog des Art. 288 AEUV allein die ausdrücklich „nicht verbindlichen“ Empfehlungen und Stellungnahmen verwendet, sind mit den Instrumenten dieses sog.en soft law in abgestufter Form Verpflichtungen und Folgen verbunden. So erhebt die Kommission über das Eurostat in Luxemburg Daten aus dem jeweiligen Politikfeld und macht den nationalen Statistikämtern Vorgaben, um die für die Überprüfung der in Leitlinien des Rates der Europäischen Union enthaltenen Ziele anhand der festgelegten Maßstäbe (Benchmarks) erforderliche Vergleichbarkeit sicherzustellen. Werden diese Ziele von einem Mitgliedstaat nicht erreicht, so erfolgen zwar keine Sanktionen, jedoch die Veröffentlichung dieses Tatbestands. Zur Erreichung dieser Ziele gibt der Rat auf Vorschlag der Kommission Empfehlungen und stellt Leitlinien auf, die die Mitgliedstaaten bei ihrer nationalen Politik berücksichtigen sollen. Hinsichtlich des „gegenseitigen Lernens“ ermittelt die Kommission die politische Praxis in den einzelnen Mitgliedstaaten aufgrund von Berichten, zu deren Abgabe diese verpflichtet sind. Konkrete Maßnahmen sehen die im Bereich Beschäftigung und soziale Ausgrenzung vorgesehenen Aktionspläne vor.

4. Verknüpfung mit und Abgrenzung zu verbindlichem Unionsrecht

Das Unionsrecht sieht ausdrückliche Koordinierungspflichten der Mitgliedstaaten auf der Basis von Festlegungen der EU (Art. 2 Abs. 3, Art. 5 Abs. 1 und 2 AEUV: Wirtschafts- und Beschäftigungspolitik), das Recht der EU-Kommission, zur Koordinierung der Sozialpolitik der Mitgliedstaaten Initiativen zu ergreifen (Art. 5 Abs. 3 AEUV) und Koordinierungskompetenzen der EU-Kommission (Art. 2 Abs. 5, Art. 6 AEUV: Schutz und Verbesserung der menschlichen Gesundheit; Industrie; Kultur; Tourismus; allg.e und berufliche Bildung, Jugend und Sport; Katastrophenschutz; Verwaltungszusammenarbeit) vor. Da diese Koordinierungskompetenzen zwar die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten unberührt lassen und die Harmonisierung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten untersagen (Harmonisierungsverbot), aber ausdrücklich verbindliche Rechtsakte vorsehen (Art. 2 Abs. 5 S. 2 AEUV), stellt sich die Frage nach dem Verhältnis zur OMK bzw. zur Abgrenzung von dieser. Die Pflicht zur Koordinierung der Wirtschaftspolitik insgesamt (und nicht allein wie zuvor gemäß Art. 103 EWGV der Konjunkturpolitik) als „Angelegenheit von gemeinsamem Interesse“ (jetzt Art. 121 Abs. 1 AEUV) wurde bereits durch den Vertrag von Maastricht eingeführt (jetzt Art. 119 Abs. 1 AEUV). Sie ist eine Voraussetzung des Funktionierens der Währungsunion und daher Bestandteil der EWWU, weshalb im Unterschied zur OMK bei Verstößen ein (in der Aktivierung problematischer) Sanktionsmechanismus vorgesehen ist (Art. 5 Abs. 1 S. 2, Art. 121 Abs. 3–6 AEUV sowie das darauf gestützte Sekundärrecht). Der durch den Vertrag von Amsterdam eingeführte und durch den Vertrag von Lissabon inhaltlich übernommene Titel über die Beschäftigungspolitik (Art. 145–150 AEUV) ist das Ergebnis eines politischen Kompromisses mit entspr.en Unschärfen und soll (ungeachtet teilweiser terminologischer Anleihen an der Terminologie des EWWU-Mechanismus) die OMK in diesem Bereich kodifizieren (vgl. insb. Art. 148 AEUV: Beschäftigungspolitische Leitlinien). Nachdem im Verfassungsvertrag von einer allg.en Normierung und Benennung der OMK abgesehen wurde, einigte man sich auf die jetzt in Art. 6 AEUV übernommene Bestimmung. Soweit die zu den einzelnen Bereichen getroffenen konkreten Bestimmungen (Art. 168 Abs. 1–3, Abs. 5–7; Art. 173; Art. 167; Art. 195; Art. 165–166; Art. 196; Art. 197 AEUV) allein die Koordinierung von Maßnahmen der Mitgliedstaaten vorsehen und nicht darüber hinausgehen (vgl. z. B. die in Art. 149 AEUV vorgesehenen Fördermaßnahmen, die Europäisches Parlament und Rat der Europäischen Union gemäß dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren beschließen; ferner den Unterschied zwischen Förderung und Koordinierung in Art. 168 Abs. 2 UAbs. 1 bzw. 2), kann auch darin eine Kodifizierung der OMK gesehen werden. Eine indirekte Verankerung der OMK für die Sozialpolitik, soweit sie nicht der geteilten Kompetenz der EU unterfällt (Art. 4 Abs. 2 lit. b, Art. 151–161 AEUV), kann in Art. 5 Abs. 3 AEUV gesehen werden.

5. Rechtspolitische Bewertung

Die gegensätzlichen Positionen in der Bewertung der OMK reichen von Kritik wegen der Gefahr einer schleichenden und „offenen“ Usurpation von in der Kompetenz der Mitgliedstaaten verbliebenen Bereichen durch die EU bis zur Kritik als bloßem „Placebo“ wegen ihrer fehlenden Effektivität. Kritisiert wird auch die fehlende Beteiligung des Europäischen Parlaments (das seit dem Vertrag von Lissabon allerdings immerhin bei OMK-Maßnahmen unterrichtet wird, vgl. Art. 168 Abs. 2 UAbs. 2 S. 3 AEUV), da die Zielvorgaben durch den Europäischen Rat, den Rat und die Kommission erfolgen. Dies entspricht allerdings der OMK als politischem Kooperationsmodell zwischen den Mitgliedstaaten (daher intergouvernemental) zur Unterstützung von Politiken der EU (daher unter Einbeziehung der „koordinierend“ tätigen Kommission). Kritik hinsichtlich der Kompetenzausweitung und der Aushöhlung der durch den Vertrag von Lissabon bestätigten und präzisierten Kompetenzverteilung zwischen EU und Mitgliedstaaten (das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung, Art. 5 EUV, sieht jedoch das BVerfG im Lissabon-Urteil durch die unerwähnt bleibende OMK nicht berührt, BVerfGE 123,267/382 f.) kommt v. a. vom deutschen Bundesrat, da mit der Bildungspolitik durch die OMK (die sich ungeachtet der Einbeziehung weiterer europäischer Staaten auch auf den umstrittenen Bologna-Prozess bezieht) ein zentraler Bereich der Kompetenzen der deutschen Länder berührt ist, ohne dass deren für die EU-Rechtsetzung vorgesehenen Beteiligungsverfahren (Art. 23 Abs. 4–7 GG, EUZBBG) zum Tragen kommen. In der Tat kann auch von rechtlich unverbindlichen Maßnahmen, insb. von Leitlinien, über deren Realisierung berichtet werden muss, ein politischer Handlungsdruck ausgehen, was zur Realisierung der angestrebten Ziele auch gewollt ist. Entscheidend ist, dass die Umsetzung anders als bei EU-Richtlinien nicht erzwungen werden kann und damit auch die politische Gestaltungsfreiheit bei den jeweils zuständigen nationalen Parlamenten (in Deutschland gemäß der innerstaatlichen Kompetenzverteilung Bundestag unter Beteiligung des Bundesrats oder Landtage) verbleibt. Einer Kompetenzausweitung könnte entgegenwirken, wenn die OMK grundsätzlich auf die genannten Bereiche beschränkt bleibt (also insoweit nicht mehr „offen“ ist), hinsichtlich derer sie mittlerweile kodifiziert wurde, und bei darüber hinaus gehendem Koordinierungsbedarf allein schwächere Formen der Koordinierung in Betracht kommen. Da die 2005 gezogene Halbzeitbilanz zur 2000 beschlossenen Lissabon-Strategie „Europa 2010“ ernüchternd ausfiel, wurden für „Europa 2020“ Verbesserungen angemahnt, die mit der Forderung nach Stärkung der OMK (so der EWSA) und der Betonung der Freiwilligkeit und der Beschränkung auf diese (so der Bundesrat) die unterschiedlichen Kritikansätze bestätigen. Einer allg.en Tendenz entspr. wird mehr Transparenz der Methode gefordert. Entscheidend für den Erfolg der OMK ist der entspr. Handlungswille der Beteiligten. Dies setzt zum einen zwar durchaus ambitionierte, aber gleichwohl realistische Zielvorgaben (Wahrung der Balance zwischen EU und Mitgliedstaaten entspr. dem Leitspruch in Art. I-8 VVE: „In Vielfalt geeint“; Grenzen einer „immer engeren Union“, Präambel EUV), zum anderen Kompromissbereitschaft zur Erreichung der gemeinsamen Ziele und das Erkennen und innerstaatliche Vermitteln von deren Notwendigkeit voraus (z. B. Fragen der Wirtschafts- und Sozialpolitik in einem Raum ohne Binnengrenzen; gemeinsame Verteidigungspolitik; Bekämpfung von Steuerumgehung). Wie mühsam dies ist, zeigen die Probleme, in Bereichen bestehender EU-Kompetenzen zu Lösungen zu kommen und deren fehlende Befolgung, wenn sie mit Mehrheit getroffen werden konnten und wurden (z. B. in der Asylpolitik).