Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP)

1. Inhalt und Ziele

GASP bezeichnet die bes. Form der Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten der EU innerhalb des breit angelegten und verschiedene Politikfelder umfassenden Feldes des Auswärtigen Handelns der EU unter Wahrung der Prinzipien der Intergouvernementalität und Subsidiarität. Gemäß Titel V des Vertrags von Lissabon (Art. 21–41 EUV) erstreckt sie sich auf „alle Bereiche der Außenpolitik sowie auf sämtliche Fragen im Zusammenhang mit der Sicherheit der Union, einschließlich der schrittweisen Festlegung einer gemeinsamen Verteidigungspolitik.“ Letztere kann zu einer „gemeinsamen Verteidigung“ führen, sofern der Europäische Rat dies einstimmig beschließt. Die GSVP ist integraler Bestandteil der GASP und „sichert der Union eine auf zivile und militärische Mittel gestützte Operationsfähigkeit“ (Art. 42–46 EUV). Als multilateral agierender Akteur kooperiert die EU eng mit der NATO, die das Fundament kollektiver Verteidigung für alle EU-Staaten ist, die zugl. Mitglieder der NATO sind. Der bes. Charakter der Sicherheits- und Verteidigungspolitiken der EU-Mitgliedstaaten bleibt durch die GASP erhalten und berührt die Bündnisverteidigung der NATO nicht. Indes verfügt die GSVP über eine eigene Beistandsklausel (Art. 42 Abs. 7 EUV), durch die sich die EU Staaten „im Falle eines bewaffneten Angriffs auf das Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats“ alle „in ihrer Macht stehende Hilfe und Unterstützung, im Einklang mit Artikel 51 der Charta der Vereinten Nationen“ schulden.

GASP und GSVP lassen sich von jenen Grundsätzen leiten, die für die Entstehung der EU maßgebend waren: „Demokratie, Rechtsstaatlichkeit, die universelle Gültigkeit und Unteilbarkeit der Menschenrechte und Grundfreiheiten, die Achtung der Menschenwürde, der Grundsatz der Gleichheit und der Grundsatz der Solidarität sowie die Achtung der Grundsätze der Charta der Vereinten Nationen und des Völkerrechts“ (Art. 21 Abs. 1 EUV). Dabei sind die Mitgliedstaaten der EU formal verpflichtet, die GASP „im Geiste der Loyalität und der gegenseitigen Solidarität“ zu unterstützen und sich jeder Handlung zu enthalten, die die Interessen der EU unterlaufen oder die der „Wirksamkeit der Union als kohärente Kraft in den internationalen Beziehungen schaden könnte“ (Art. 24 Abs. 3 EUV). Der Erfolg des Auswärtigen Handelns hängt insgesamt vom effizienten Zusammenspiel diplomatischer, ökonomischer, entwicklungspolitischer sowie polizeilicher und militärischer Maßnahmen ab, die institutionell, sektorenübergreifend und auf allen Wirkungsebenen des Handelns abgestimmt werden müssen.

Jedoch stellt dieser außenpolitische Koordinierungsprozess eine komplexe Aufgabe dar. Mehrere Politikbereiche greifen ineinander, deren Funktionslogik aufgrund des supranationalen oder intergouvernementalen Charakters gänzlich verschieden ist. So fallen etwa Entwicklungspolitik, Europäische Nachbarschaftspolitik oder Außenwirtschaftspolitik in den Zuständigkeitsbereich der Europäischen Kommission und sind von der GASP als eigenständigem Politikfeld zu unterscheiden.

2. Gründungsmomente

Charakteristisch für die GASP waren stets ihr intergouvernementaler Charakter und das Bestreben europäischer Mitgliedstaaten, außenpolitisch einheitlich zu agieren. Bereits in den 50er Jahren finden sich erste Harmonisierungsbestrebungen in Form eines Plans zur Gründung einer EVG, dessen Ratifizierung an Frankreich scheiterte. Dem folgte 1954 die Gründung der WEU, ein regionales System kollektiver Sicherheit. Die Bemühungen der EG zur Koordinierung nationaler Außenpolitiken mündeten 1970 zunächst in die auf intergouvernementale Kooperationsverfahren beruhende EPZ. Sie bot ein Forum, sich außenpolitisch zumindest regelmäßig zu konsultieren, wenngleich sie keine Bindewirkung entfaltete. Dennoch war diese Zusammenarbeit ein wichtiger Integrationsschritt zur Überführung ihrer Kooperationsmechanismen in einen rechtlichen Rahmen, der EEA (1986), und damit Vorreiter der GASP.

Die Gründung der GASP wurde aufgrund der Überforderung der EG notwendig, die sicherheitspolitischen Folgen des Umbruchs der gesellschaftlichen und politischen Systeme in Mittel- und Osteuropa nach dem Ende des Ost-West-Konfliktes abzufangen. Außenpolitische Handlungsunfähigkeit und der Wunsch, sich aus dem engen militärischen Abhängigkeitsverhältnis von USA und NATO zu lösen, lieferten den notwendigen Integrationsschub für die Institutionalisierung der GASP durch den Gründungsvertrag der EU, den Vertrag von Maastricht (1992). Die GASP wurde als intergouvernementale zweite Säule neben der polizeilichen und justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen und der supranationalen ersten Säule, den EG, in das Vertragswerk aufgenommen. Sie war fortan ein Instrument zur aktiven Durchsetzung einer europäischen Außen- und Sicherheitspolitik.

Zugl. formulierte der Vertrag das langfristige Ziel einer gemeinsamen Verteidigung. Daher wurde mit dem Maastrichter Vertrag die WEU als integraler Bestandteil der EU insgesamt festgeschrieben, wenngleich sie vorerst institutionell eigenständig blieb. Der WEU oblag die Durchführung operativer verteidigungspolitischer Aktionen. Eine Liste möglicher Handlungsfelder wurde 1997 in den Vertrag von Amsterdam aufgenommen. Mit Blick auf eine sichtbare und stetige Außenvertretung der EU wurde zugl. das Amt eines Hohen Vertreters für die GASP geschaffen.

Weitreichende Vertiefung blieb dennoch aus. Bes. tragisch mündeten Integrationsträgheit und Handlungsunfähigkeit im Kosovo-Konflikt 1998/99 in ein außenpolitisches Fiasko. Es führte zur Erkenntnis, dass die EU für Sicherheit und Stabilität in und um Europa selbst in der Verantwortung stand und zur Wahrnehmung dieser Aufgabe eigenständige Strukturen und Fähigkeiten notwendig wurden.

Angesichts der Beendigung des Ost-West-Konfliktes stand auch die NATO unter enormem Anpassungsdruck. Der Gedanke an eine eigenständige Sicherheits- und Verteidigungspolitik der EU musste seinen Platz finden. Schließlich mündeten ein Umschwenken Großbritanniens zugunsten der Europäer und eine Annäherung Frankreichs an die „Atlantiker“ im Dezember 1998 in ein informelles britisch-französisches Treffen in Saint Malo. Es stellte den politischen Durchbruch für die Gründung der ESVP auf dem Europäischen Rat von Köln 1999 dar (die im Vertrag von Lissabon 2009 in GSVP umbenannt wurde) und leitete den kontinuierlichen Aufbau autonomer ziviler und militärischer Fähigkeiten sowie institutioneller Strukturen ein.

3. Strukturen und Handlungskompetenz

Da die Entscheidungskompetenz außen- und sicherheitspolitischen Handelns bei den souveränen Mitgliedstaaten liegt, gelten für die GASP und die GSVP bes. Bestimmungen und Verfahren. Grundsätzlich legt der Europäische Rat die strategischen Interessen und Ziele der Union im Bereich der GASP und des Auswärtigen Handelns fest. Auf dieser Grundlage fasst der Rat für Auswärtige Angelegenheiten die für die Durchführung der GASP erforderlichen Beschlüsse. Erlangte die EU ihre außenpolitische Handlungsfähigkeit zunächst über die Annahme gemeinsamer Aktionen, gemeinsamer Standpunkte sowie über den Beschluss gemeinsamer Strategien, werden seit dem Vertrag von Lissabon nur noch Leitlinien und Beschlüsse, und zwar grundsätzlich einstimmig, erlassen.

Die Wahrnehmung eines einheitlichen Auftretens der EU nach außen stand seit der Gründung der GASP immer auch im Zusammenhang mit dem Wunsch nach der einen „Telefonnummer der EU“. Die Institutionalisierung eines Hohen Vertreters für die GASP kam dem entgegen. Unterstützt wird dessen Arbeit durch den Europäischen Auswärtigen Dienst, in den neben Abteilungen des Generalsekretariats des Rates, der Kommission und diplomatischer Vertretungen der Mitgliedstaaten auch die zivilen und militärischen Krisenmanagementstrukturen der GSVP überführt wurden. Ebenfalls bildet ein Netzwerk von 139 EU-Delegationen einen integralen Teil des Europäischen Auswärtigen Dienstes. Sie beteiligen sich global an der Umsetzung von EU-Politiken im Rahmen der externen Beziehungen.

Unmittelbar nach der Gründung der GASP wurde 1992 durch den Rat ein erster geographischer Handlungsrahmen abgesteckt. Gemeinsame Aktionen sollten sich auf die Länder Mittel- und Osteuropas, insb. die Nachfolgestaaten der UdSSR sowie auf die Balkanländer und den Mittelmeerraum erstrecken, wobei der Fokus auf dem Maghreb und dem Nahen Osten lag. Insb. die Balkanstaaten galten aufgrund der Erfahrungen der EU im Umgang mit den Krisen der 1990er Jahre von Beginn der operativen Tätigkeit an als „kritisches Testgebiet“. Ein Großteil des strategischen und institutionellen Lernprozesses fußt auf den bislang eingesetzten Missionen und Operationen in diesen Staaten. Deren wichtigste im Bereich der Rechtsstaatlichkeit setzte die EU im Kosovo ein: Hier bildet EULEX-Kosovo seit 2008 die lokale Polizei, Richter, Zollbeamte und zivile Angestellte des öffentlichen Dienstes aus und assistiert zugl. bei der Umsetzung des Dialogs zur Normalisierung der Beziehungen zu Serbien. Auch ihre erste militärische Operation setzte die EU 2003 am Balkan ein: CONCORDIA löste die NATO-Operation Allied Harmony in der ehemaligen jugoslawischen Republik Mazedonien ab. Der Operation ging das im März 2003 zwischen EU und NATO geschlossene Berlin-Plus-Abkommen voraus, welches der Union den Zugriff auf NATO-Kapazitäten bei autonom geführten EU-Einsätzen ermöglicht. CONCORDIA diente der Stabilisierung des Landes und der Überwachung des Rahmenabkommens von Ohrid. Etwa die Hälfte ihrer Missionen und Operationen hat die EU in Afrika eingesetzt. Das europäische Interesse in dieser Region gilt v. a. der humanitären Lage, der unmittelbaren geographischen Nachbarschaft Afrikas zur EU und der Abwendung potentieller Überlappungseffekte lokaler Krisenherde auf die Union. Die Folgen des Arabischen Frühlings und des Ausbruchs des Krieges in Syrien, v. a. die Flüchtlingswelle nach Europa 2015, verdeutlichten diese Effekte und führten in Konsequenz zu neuen Integrationsschüben der GASP und GSVP und deren engerer Verschränkung mit der Migrationspolitik der EU.

Insgesamt sind die Einsätze unter dem Dach der GSVP mehrheitlich ziviler Natur, wodurch die EU in den gesellschaftspolitischen und wissenschaftlichen Debatten nicht selten mit einem „zahnlosen Tiger“ verglichen wird. Jedoch wurde das Krisenmanagement von Beginn an zivil und militärisch gedacht und kontinuierlich aufgebaut. So definiert der GSVP-Aufgabenkatalog (Art. 43 EUV) die Bandbreite der Krisenmanagementeinsätze: gemeinsame Abrüstungsmaßnahmen, humanitäre Aufgaben und Rettungseinsätze, Aufgaben der militärischen Beratung und Unterstützung sowie Aufgaben der Konfliktverhütung und Erhaltung des Friedens und Kampfeinsätze im Rahmen der Krisenbewältigung einschließlich Frieden schaffender Maßnahmen und Operationen zur Stabilisierung nach Konflikten. Jüngst wurde dieser Katalog um die Bereiche internationaler Terrorismus und Cybergefahren ergänzt.

Auf Basis dieses Aufgabenkataloges sowie auf den in den ersten GSVP-Jahren getroffenen Vereinbarungen (Headline Goal 2010, ziviles Headline Goal 2010) kann die EU verschiedene Typen von Missionen und militärischen Operationen außerhalb ihres Territoriums einsetzen: Krisenmanagementoperationen in Einsatzlagen mit hohem Sicherheitsrisiko, gemeinsame Stabilisierungsoperationen, zivile sowie militärische Schnelleingreiffähigkeiten (u. a. unter Rückgriff auf die EU Battlegroups), zivile Missionen mit Substitutions- oder Exekutivmandat, Operationen zur Luftraumüberwachung oder Luftunterstützung, Operationen im Bereich der maritimen Sicherheit und Überwachung, Missionen und Operationen zum Aufbau institutioneller Kapazitäten durch Monitoring, Mentoring und Training und schließlich Einsätze im Bereich der Sicherheitssektorreform.

4. Ganzheitlicher Ansatz

Dem breiten Spektrum Auswärtigen Handelns der EU liegt ein ganzheitlicher Ansatz zugrunde, der sich am Paradigma des Nexus von Sicherheit und Entwicklung orientiert. Bereits durch die erste Europäische Sicherheitsstrategie 2003 wurde dieser Ansatz für die GASP und das Auswärtige Handeln in seiner Gesamtheit festgeschrieben. Er ermöglicht es, Ursachen von potentiellen Konflikten und Krisen außerhalb des EU-Territoriums zu erkennen und entspr.e Wirkungszusammenhänge zu verstehen. Das Ziel eines ganzheitlichen Ansatzes im internationalen Handeln ist es, innovative Lösungsstrategien anzubieten, die kurzfristige Maßnahmen der GASP mit langfristigen Maßnahmen, etwa der Entwicklungspolitik, verzahnen. Effizienz und Effektivität können aber auch hier nur auf Grundlage einer gemeinsamen politischen und strategischen Analysebasis erreicht werden, aus der sich die außenpolitischen Interessen der EU einheitlich ableiten lassen.

Im konkreten Fall eines die Sicherheit der EU betreffenden Konfliktfalles bieten die „Politischen Rahmenbedingungen für einen Krisenmanagementansatz“ die Grundlage für eine außenpolitische Antwort. Das für jede Sicherheitslage neu erarbeitete Dokument stellt die für die EU essentiellen Fragen: Welche Faktoren charakterisieren einen konkreten Konflikt? Welche außenpolitischen Handlungsoptionen soll und kann die EU wählen? Verfügt die Union über die erforderlichen Fähigkeiten für eine adäquate Antwort auf den Konflikt?

Zur Unterstützung einer kontinuierlichen Umsetzung dieses ganzheitlichen Ansatzes wurde innerhalb des Europäischen Auswärtigen Dienstes ein Krisenreaktionssystem institutionalisiert, welches heute das Herzstück kohärenten auswärtigen Handelns ist. Auf Grundlage einer 24-Stundenbasis beobachtet die EU internationale sicherheitspolitische Entwicklungen kontinuierlich. Im Falle einer potentiellen Krise aktiviert die Europäische Auswärtiger Dienst-Abteilung für Krisenreaktion und operative Koordination die Krisenplattform. Unter dem Vorsitz des Hohen Vertreters werden alle relevanten Gremien in einen gemeinsamen Analyseprozess eingebunden und Synergieeffekte eruiert. Hier zeigt sich der Vorteil der institutionellen Verschränkung dieses Amtes zwischen der nationalstaatlich geprägten GASP und den supranationalen Politikbereichen. Die gleichzeitige Einbindung der Planungsgremien der GSVP, der relevanten Abteilungen der Europäischen Kommission und der Mitgliedstaaten ermöglicht das koordinierte und kohärente internationale Handeln der EU. Zu Beginn der Arabischen Revolution wurde dieser Prozess 2011 erstmalig erprobt, seither kontinuierlich weiterentwickelt. Heute ist er ein institutionalisierter Bestandteil des Entscheidungs(findungs)prozesses der EU in ihrer Außenpolitik.

5. Globale Strategie, Geteilte Vision, Gemeinsame Aktion

Die neue Ausrichtung der GASP und des Auswärtigen Handelns der EU insgesamt durch die Globale Strategie 2016 ist vor dem Hintergrund sich verändernder sicherheitspolitischer Prozesse einzuordnen, die sich nicht mehr lokal begrenzen lassen, einen hohen Grad der Interdependenz aufweisen und teils asymmetrischer oder diffuser Natur sind. Charakteristisch für das künftige Handeln wird ein eher realpolitischer Ansatz in Gestalt eines sich an den Grundsätzen der EU orientierenden Pragmatismus sein. Drei Kernbereiche werden künftig strategische Priorität erlangen: die Reaktion der EU auf externe Krisen und Konflikte, die Widerstandsfähigkeit der Partnerländer sowie der Schutz der EU und ihrer Zivilbevölkerung. Erstmals definiert die Union durch ein solches Dokument ihre eigenen vitalen Interessen einheitlich, die zugl. auch die vitalen Interessen aller Mitgliedstaaten widerspiegeln. Die Sicherheit des EU-Territoriums und der Zivilbevölkerung wird deutlich hervorgehoben. Charakteristisch für den realpolitischen Ansatz ist zudem, dass etwa die Neuausrichtung der Europäischen Nachbarschaftspolitik und die Globale Strategie die unbedingte Demokratisierung in Regionen außerhalb der EU nicht mehr als obligatorischen Schwerpunkt definieren. Vielmehr wird die GASP Demokratisierungsprozesse nur unterstützen, wenn sie von sich aus wachsen. In allen anderen Fällen wird sich die Ausrichtung der GASP auf die Reduktion staatlicher Fragilität und nicht mehr am bedingungslos geforderten Regimewechsel orientieren.

Die neue strategische Autonomie der EU zieht auch die Fähigkeit nach sich, mit internationalen und regionalen Partnern zu kooperieren und zusammenzuarbeiten oder aber autonom zu agieren, sollte dies notwendig sein. Insofern sieht sich die EU außen- und sicherheitspolitisch auf Augenhöhe mit ihren Partnern. Jedoch agieren die Mitgliedstaaten nach dem Grundsatz der „nur einmal bereitgestellten Streitkräfte“, die sie jeweils national, im multilateralen Rahmen (NATO, EU, UNO), in Ad-hoc-Koalitionen oder regionalen Verbunden (OSZE) einsetzen können. Dies wird der EU in der Debatte über ihre tatsächliche Handlungsfähigkeit als Nachteil ausgelegt. Der Kern des Problems lag in der Vergangenheit in der unterschiedlichen Sichtweise der Mitgliedstaaten über die Notwenigkeit, etwa die verteidigungspolitischen Ausgaben nennenswert zu erhöhen, oder in das pooling and sharing erforderlicher Fähigkeiten zu investieren. Durchaus ein Integrationsschub ist daher der gezielte Ausbau der operativen Fähigkeiten der GSVP und die synergetische Einbettung dieses Prozesses in das gesamte außenpolitische Institutionengefüge aus Europäischem Auswärtigem Dienst, der Europäischen Verteidigungsagentur und der Arbeit der Kommission in Unterstützung der GASP.

Insgesamt wird es für die GASP langfristig von Bedeutung sein, nicht nur praxisorientiert zu wachsen, sondern sich auch integrationstheoretisch fortzuentwickeln. Die Vergemeinschaftung der GASP in das supranationale Gefüge der EU wird dabei sicherlich ein ideelles Ziel bleiben, v. a. für die GSVP. Dennoch sind auch in einem intergouvernementalen Rahmen vertiefende Integrationsschritte denkbar, zumal, wenn die bislang nur im Vertrag von Lissabon festgeschriebenen Strukturen, etwa die Ständig Strukturierte Zusammenarbeit, zum Leben erweckt werden.