Lobby

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  1. I. Zur Definition
  2. II. Zur Praxis: Funktion und Legitimität

I. Zur Definition

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1. Der Begriff

Der Begriff L. leitet sich urspr. aus der Präsenz von Interessenvertretern in der Parlaments-L. ab, wo sie das Gespräch mit politischen Entscheidungsträgern suchten. Als Lobbying gilt die Einflussnahme von Interessengruppen auf politische Entscheidungsverfahren mit dem Ziel, eine Politik durchzusetzen, die den eigenen Präferenzen entspricht.

In der Praxis erfolgt die Interessenvertretung durch Lobbyisten über verschiedene Kanäle. Dazu gehören Beschaffung und Aufbereitung von sachlichen Informationen, die politischen Entscheidungsträgern zur Verfügung gestellt werden, aber auch gezielte Beeinflussungsversuche, etwa durch die Verdeutlichung der Wählerpotentiale, die mit einer Politikänderung i. S. d. vertretenen Interessen mobilisiert werden können. Ebenso kann versucht werden, die öffentliche Meinung durch PR-Kampagnen zu lenken. Schließlich ist auch monetäre Einflussnahme möglich, z. B. in Form von Parteispenden oder durch das Inaussichtstellen zukünftiger Beschäftigungsoptionen für noch aktive politische Entscheidungsträger.

2. Organisation von Interessenvertretung

Ein zentrales Thema für die frühe Theorie des Lobbying ist das Problem, dass Interessenvertretung den Charakter eines reinen öffentlichen Gutes hat, von dem auch Organisationen oder Individuen profitieren, die zwar die gleichen Interessen haben, aber keinen Beitrag zur Finanzierung ihrer Vertretung leisten. Aus diesem Anreiz zum „Trittbrettfahren“ folgen zwei bekannte Implikationen. Erstens ist es zur Organisation einer gemeinsamen Interessenvertretung nötig, Mechanismen zu finden, die diesen Anreiz kompensieren. Mancur Lloyd Olson zeigt, dass dies bspw. mittels des Angebots komplementärer privater Güter möglich ist: So kann etwa ein Automobilverband aus den Überschüssen, die er aus dem Angebot des privaten, ausschließbaren Gutes der Pannenhilfe erzielt, die Interessenvertretung quersubventionieren. Die zweite Implikation ist, dass kleine Interessengruppen bei der Lösung ihres Organisationsproblems oft erfolgreicher sind als größere. Wenn nur wenige Unternehmen einer kleinen Branche ihre Interessen organisieren, reicht oft bereits eine informale Koordination der Beteiligten, um Kooperation zu sichern und Trittbrettfahren zu vermeiden.

Empirisch zeigt sich außerdem, dass es wahrscheinlicher ist, dass größere Unternehmen in gemeinsame Interessenvertretung investieren. Branchen, in denen eine größere Zahl von Großunternehmen aktiv ist, werden demnach besser vertreten. Dies kann u. a. damit erklärt werden, dass die mit Lobbying verbundenen Fixkosten es erst für große Firmen interessant machen, unmittelbar selbst politische Interessenvertretung zu finanzieren. Zu beachten ist schließlich auch, dass nicht nur Unternehmen das Organisationsproblem der gemeinsamen Interessenvertretung überwinden. In einer Untersuchung für die USA zeigte sich, dass nur etwas mehr als die Hälfte der aktiven L.-Organisationen Unternehmen und Unternehmensverbände repräsentieren. Die übrigen waren Gewerkschaften, Bürgerinitiativen (Zivilgesellschaft), themenorientierte NGOs und sogar staatlich finanzierte Organisationen.

3. Einfluss auf den politischen Prozess

Aus theoretischer Sicht ist Lobbying eine mögliche Erklärung dafür, dass sich die politischen Angebote von Parteien überhaupt inhaltlich ausdifferenzieren. Nach dem grundlegenden Medianwählertheorem der Public Choice Theory (Neue Politische Ökonomie) sollte man zunächst ein identisches Angebot erwarten, da die Parteien sich an den Präferenzen des Medianwählers orientieren. Wenn sie nun aber von L.-Gruppen monetäre Wahlkampfunterstützung erhalten, so können sie diese Ressourcen zur Wahlwerbung nutzen, die nicht sachlich-informativ, sondern werbend-propagandistisch ist. Um diese Unterstüzung von L.-Gruppen zu erlangen, müssen sich die Parteiprogramme aber vom Medianwähler weg in Richtung einer L.-Präferenz bewegen.

Neben der monetären Unterstützung von Kandidaten sind für erfolgreiche Interessenvertretung auch persönliche Kontakte von Lobbyisten wichtig. Sozialkapital in Form von Netzwerken kann helfen, die inhaltliche Positionierung von Politikern zu beeinflussen, denn Auftraggeber sind bereit, gut vernetzten Lobbyisten ein höheres Einkommen zu zahlen. Ein großer Teil der Lobbying-Tätigkeit besteht darin, in Form von Informationen und Argumentationshilfen Unterstützungen für Gesetzgebungsverfahren (legislative subsidies) an politische Entscheidungsträger zu liefern, deren Positionen denen der L. ohnehin nahe sind. Zum Lobbying gehört aber auch der Versuch, unentschiedene oder in ihren Positionen wenig gefestigte Politiker zu überzeugen.

Die internationale empirische Evidenz zeigt außerdem, dass Lobbying in vielen Politikbereichen durchaus effektiv ist. Dazu zählt bspw. die Außenwirtschaftspolitik, wobei erfolgreiches Lobbying – je nach Interessen der einflussnehmenden Unternehmensgruppen – sowohl Protektionismus als auch Handelsliberalisierung (Liberalisierung) fördern kann. Ebenso ist erfolgreiches Lobbying im Bereich der Unternehmensteuern und der Finanzmarktregulierung zu beobachten. Insgesamt kann es dazu führen, dass weniger allg.e Interessen verfolgt werden als Sonderinteressen auf Kosten der Interessen schwächer organisierter Gruppen. Es bleibt Aufgabe der Politik, eine adäquate Balance zu gewährleisten.

II. Zur Praxis: Funktion und Legitimität

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Durch ihre Aktivitäten, die dem Ziel dienen, spezifische Anliegen in den politischen Entscheidungsprozess einzuspeisen, leistet L. einen wichtigen Beitrag zur Artikulation und Integration politischer und gesellschaftlicher Interessen. L. selbst ist vielschichtig: „Lobbying is a complex and heterogeneous phenomenon“ (Nownes 2012: 3). Dies zeigt sich einerseits an der Diversität an möglichen Vorgehensweisen, andererseits daran, dass sich Lobbyisten an die verschiedensten Adressaten wenden müssen: Mitglieder von Regierung, Parlament und Verwaltung sind ebenso wichtige Ansprechpartner wie die breite gesellschaftliche Öffentlichkeit. Lobbying findet auf allen Ebenen politischer Entscheidungsfindung statt, auf der lokalen ebenso wie der nationalen und mittlerweile auch darüber hinaus in Internationalen Organisationen und v. a. in der EU. Hinzu kommen Unterschiede in der Bewertung von L. aus normativer Sicht, die sich v. a. auf die Legitimität politischer Einflussnahme beziehen.

Als Lobbyisten treten Akteure verschiedensten Zuschnitts auf: lokale, regionale und nationale Zusammenschlüsse wie z. B. (Dach-)Verbände oder auch Europäische Interessengruppen. In der (Forschungs-)Diskussion wird zudem weitgehend akzeptiert, dass auch NGOs „inzwischen […] hoch professionalisierte und in der Regel effizient gemanagte Organisationen sind“ (Kleinfeld/Willems/Zimmer 2007: 14), die ihre L.-Arbeit entspr. gestalten. Zunehmend sind auch im europäischen Umfeld L.-Agenturen und spezialisierte Anwaltskanzleien aktiv, die punktuell mit Anliegen beauftragt werden.

1. Taktiken

Interessenvertreter handeln als strategische politische Akteure, die ihr Vorgehen den Gegebenheiten anpassen müssen: „they make do as best they can, reacting to the ever-changing policy environment“ (Baumgartner u. a. 2009: 111). Ihnen steht eine große Bandbreite verschiedener Taktiken zur Verfügung, deren Wahl und Kombination einerseits abhängig ist vom politischen System, in dem die Lobbyisten aktiv sind und den (formellen und informellen) Kontaktpunkten, die es bietet, sowie andererseits vom politischen (Meinungs-)Kontext, in dem das jeweilige Thema verhandelt wird, ebenso wie von Ressourcen und dem verhandelten Thema selbst. Die starke Kontextabhängigkeit schlägt sich auch in nationalen Unterschieden der L.-Arbeit nieder.

Die verschiedenen Vorgehensweisen lassen sich unterscheiden in Access (Zugang), Voice (Stimme) und Litigation (Rechtsstreitigkeiten). Während ersteres den direkten Austausch von (dann v. a. technischen) Informationen zwischen Lobbyisten und politischen Entscheidungsträgern durch formale und informale Netzwerke beschreibt, wenden sich die Interessenvertreter bei unter Voice gefassten Aktivitäten an ein breiteres Publikum: „Voice strategies relate to activities taking place in various public spheres, an arena where the communication among societal interests, policy-makers and citizens becomes visible to a broader audience“ (Beyers 2004: 213). Gerichtsverfahren werden zwar immer häufiger genutzt um politische Interessen durchzusetzen, insg. werden die entspr.en Taktiken jedoch immer noch seltener eingesetzt als Access und Voice.

2. Herausforderungen

Die Herausforderungen für L.-Akteure zeichnen sich auf verschiedenen Ebenen ab: Aufgrund der Heterogenisierung von Gesellschaften und Individualisierung von Lebensstilen nimmt die Bindekraft klassischer Interessengruppen ab. Damit verlieren Lobbyisten zugl. eines ihrer stärksten Argumente, nämlich die große Zahl betroffener Mitglieder. Globalisierung und das damit einhergehende Anwachsen politischer Verhandlungsarenen außerhalb des Nationalstaats (z. B. WTO), v. a. aber die Übertragung von Entscheidungskompetenzen auf supranationale Ebene im Zuge der Europäischen Integration, führen zur Notwendigkeit der Interessenvertretung gegenüber neuen Akteuren, bzw. in einem neuen, internationalisierten, Umfeld. Die Medialisierung der Politik macht das Agieren im öffentlichen Raum, oft mit Mitteln politischer PR, notwendig – was Risiko und Chance zugleich sein kann, ebenso wie zunehmende Forderungen nach vermehrter Transparenz im politischen Prozess. Allg. lassen sich eine zunehmende Professionalisierung von L., ein immer stärker ausdifferenziertes und stetig wachsendes Akteursfeld und eine Ausweitung der zur Verfügung stehenden Techniken (wie sie z. B. im starken Wachstum des Feldes Public Affairs zu erkennen ist) konstatieren – Trends, die allesamt Ausfluss der kontextuellen Herausforderungen für eine moderne Interessenvertretung sind.

3. Bewertung – Legtimität – Regulation

Die Ergebnisse verschiedener Studien zum Einflusspotenzial von L. sind widersprüchlich: In einigen scheinen Interessengruppen starke und einflusreiche Akteure zu sein, andere schließen hingegen, dass sie gerade einmal Informationen für politische Entscheidungsträger liefern können. Allg. stellt sich bei der Debatte um das Ausmaß des Einflusses das Problem der Messung. Da der politische Prozess selbst nur schwer greifbar und kaum zu standardisieren ist, fallen Identifikation und Quantifizierung von Einfluss schwer.

Im öffentlichen Diskurs und auch in der Populärkultur scheint die Meinung vorzuherrschen, dass v. a. mächtige Akteure im politischen Prozess L. einsetzen, um allein die eigenen Interessen durchzusetzen. Damit einher geht die (auch lange von politikwissenschaftlicher Seite geteilte) Ansicht, dass die finanziellen Ressourcen direkt in Einfluss übersetzt werden können – eine Annahme, die Frank R. Baumgartner u. a. 2009 nicht bestätigen konnten. Politikwissenschaftliche Forschung kann zu der Frage, welche Faktoren den Erfolg von L.-Bemühungen beeinflussen, keine eindeutigen Antworten geben: „Statt klar identifzierbaren, einzelnen Determinanten […] gehen die meisten Ansätze dieses Forschungszweigs von einem Zusammenspiel verschiedener Faktoren und deren Kontext aus“ (Schiffers 2016: 487).

Die Legitimität von L. gehört zu den grundlegenden Fragen rund um demokratische Staatlichkeit. An den Polen des Meinungsspektrums finden sich einerseits Kritiker, die L. als Verzerrung des (allein durch gewählte Vetreter legitimerweise formulierten) politischen Willens des Gemeinweisens verstehen. Auf der anderen Seite stehen pluralistische Denker (Pluralismus), die die Beteiligung vom Staat unabhängiger gesellschaftlicher Gruppen am politischen Entscheidungsfindungsprozess für die effizienteste Art der Interessenartikulation und -integration und letztlich für das einzig mögliche Verfahren zur Findung eines Gemeinwohls a posteriori halten: „Der Pluralismus beruht auf der Vorstellung, dass die Entscheidung über die Grundfrage einer jeden Politik, was jeweils als das bonum commune anzusehen sei, in einer Demokratie nur autonom und in dem notwendigerweise heterogenen Staat einer zugleich freien und differenzierten Gesellschaft lediglich unter aktiver Mitwirklung der autonomen Gruppen zustande kommen kann“ (Fraenkel 1964: 271).

Während Interessengruppen und L. demnach Voraussetzung für ein funktionierendes demokratisches Gemeinwesen sind, lässt sich zugl. nicht ignorieren, dass es sowohl in den Interessengruppenlandschaften als auch in den Möglichkeiten, die einzelnen Akteuren zur Verfügung stehen, deutliche Unterschiede gibt. So finden sich z. B. erheblich mehr organisierte Wirtschaftsinteressen in Brüssel als Vertreter schwerer zu organisierender diffuser Interessen. Damit fehlt aber das für Pluralisten zentrale Gegengewicht, das durch die Organisation der konträren Interessen gewährt werden soll. „Asymmetrien können daher als ein Grundproblem verbandlicher Interessenvermittlung angesehen werden“ (von Winter 2007: 217).

Weitere Probleme, die sich bei der Kontrolle und Regulation von L. ergeben, sind die Gefahr von Korruption, die Bevorzugung etablierter Gruppen gegenüber Newcomern, die ungleiche Ressourcenausstattung und der fehlende, bzw. andererseits übermäßig einfache Zugang zu politischen Entscheidungsträgern. Neben diesen Aspekten der Offenheit und Gerechtigkeit des politischen Systems gegenüber verschiedenen Interessen ergeben sich Probleme bezüglich der Nachvollziehbarkeit politischer Prozesse sowie, als Konsequenz, der Zurechenbarkeit von Verantwortung für die daraus entstandenen Entscheidungen.

Verschiedene Versuche der Regulation von L. zielen auf die Lösung eben dieser Probleme ab: L.-Register, wie z. B. in den USA, sollen die Transparenz erhöhen und die Kontakte zwischen politischen Entscheidungsträgern und Lobbyisten nachvollziehbar abbilden. Gesetzliche Regelungen zu Wahlkampfspenden sowie Berufssperren für politische Amtsträger (zur Vermeidung sog.er revolving doors) nach deren Amtszeit sollen (legal nicht als solche gefasste) Korruption vermeiden. Formalisierte Kommunikationswege sollen Zugangsoptionen gleich verteilen und den Entscheidungprozess transparenter gestalten. Die Bemühungen in diese Richtung sind aber noch lange nicht zufriedenstellend und umfassend abgeschlossen: In den verschiedenen nationalen und internationalen Arenen herrschen unterschiedlichste Regelungen. Zudem gilt es, neuen Problemen zu begegnen: So wird z. B. das Phänomen von „Astroturf als Lobbying-Strategie“ (Irmisch 2011: 18) vermehrt diskutiert. Hier richten einflussreiche und darum stark regulierte Interessengruppen scheinbar unabhängige NGOs oder grass roots movements ein, die aber keinesfalls autonome Gruppen im Sinne Fraenkels, sondern eher „Verstärker“ ohnehin Mächtiger sind.

L. als Einflussnahme verschiedenster gesellschaftlicher Akteure auf den politischen Entscheidungsfindungsprozess ist ein vielschichtiges und dynamisches Phänomen, das trotz aller Defizite die Einspeisung zentraler Anliegen in das politische System und damit dessen Rückbindung an die Gesellschaft erst ermöglicht. Effiziente Kontrolle und Regulation der Akteure können die Voraussetzungen für einen weitgehend gleichberechtigten Austausch und Wettbewerb verschiedener Interessen verbessern und zugl. die allg.e Akzeptanz von L. erhöhen.