Landesverfassung

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1. Begriffliches

Über eine Verfassung (im Sinne einer die öffentliche Gewalt bindenden, mit Vorranganspruch ausgestatteten, nur erschwert abänderbaren und in einer Verfassungsurkunde zusammengefassten rechtlichen Grundordnung zu Organisation und Aufgaben des Staates sowie zu den Grundrechten des Einzelnen) verfügt im Bundesstaat typischerweise nicht allein die Bundesebene (Bundesverfassung, in Deutschland: GG), vielmehr haben auch die einzelnen Gliedstaaten (die Bundesländer) je eigene Staatsverfassungen (L.en). Erst gemeinsam bilden diese das Verfassungsrecht eines Bundesstaates. Dass dem so ist, entspr. nicht nur der geschichtlichen Erfahrung sowohl in Deutschland wie in anderen Bundesstaaten (z. B. in der Schweiz: Kantonsverfassungen und in den USA: state constitutions), sondern folgt auch aus dem Begriff des Bundesstaates: Denn das Eigentümliche des Bundesstaates ist es, dass nicht nur dem Gesamtstaat, sondern auch den Gliedstaaten Staatsqualität zukommt (BVerfGE 36, 342 [360 f.]); in der Verfassungshoheit, d. h. der Fähigkeit zur eigenen Verfassungsgebung, liegt aber der Kern der Eigenstaatlichkeit der Länder. Die deutschen L.en sind Verfassungen von Gliedstaaten der BRD, welche ihrerseits in die EU integriert ist; als solche bilden sie die unterste Ebene eines zweifach föderativ gestuften Verfassungsverbundes aus drei verfassungsrechtlichen Schichten (L., Bundesverfassung, europäisches Verfassungsrecht), die einerseits als Verfassungsräume autonom nebeneinander stehen, andererseits den Charakter komplementärer Teilordnungen tragen und schließlich in vielfacher Weise normativ verklammert sowie normhierarchisch gestuft sind; Kraftmitte dieses Verfassungsverbundes ist die nationale Bundesverfassung (mit Homogenitäts- und Strukturerwartungen sowie Kompetenz-Kompetenz nach unten und oben). Die Wirkkraft der L. wird durch die so umrissene Einbindung in den bundesstaatlichen und supranationalen Verfassungsverbund geschwächt: Der typische Anspruch einer Verfassung, die grundlegenden Rechtsvorschriften über Staatsorganisation, Staatsaufgaben und die Grundrechte zusammenzufassen, wird im Falle der L. dadurch modifiziert, dass ihre Bestimmungen zur Konstituierung und Begrenzung der Landesstaatsgewalt durch Regelungen des Bundes- und Unionsrechts nicht nur sachlich ergänzt werden, sondern, da in der Normenhierarchie unterhalb des Bundes- und Unionsrechts stehend, im Konfliktfall auch hinter diesen zurückzustehen haben. Wörtliche Aussage und rechtliche Wirkkraft der L.en können auf diese Weise auseinanderklaffen.

2. Landesverfassungsautonomie und (begrenzte) Wirkkraft der Landesverfassung

Das Recht der Länder, sich eigene Verfassungen zu geben (Verfassungsautonomie), ist im GG vorausgesetzt. Die Verfassungshoheit der Länder ist ein originäres, vom GG nicht etwa abgeleitetes, sondern nur anerkanntes und sachlich begrenztes Recht. Zu ihr gehört insb. das Recht, sich eine – ungeachtet der föderalen Kompetenzordnung thematisch unbegrenzte und ungeachtet der entspr.en Parallelregeln des GG mit eigenem Grundrechts- und Staatsfundamentalnormsystem ausgestattete, d. h. über ein bloßes Organisationsstatut hinausgehende – „Vollverfassung“ zu geben. Binden kann die L. allerdings allein die Landesstaatsgewalt und nicht die Bundesstaatsgewalt; in den Verfassungsraum des Bundes vermag die L. nach traditioneller Ansicht auch nicht über eine – vom GG so nicht gestattete – landesverfassungsrechtliche Bindung der Bundesratsvertreter des Landes hineinzuwirken. Die Verfassungsräume von Bund und Ländern sind prinzipiell getrennt und stehen selbstständig nebeneinander. Eine wesentliche Einschränkung erfährt die L.s-Autonomie jedoch durch das Homogenitätsgebot des Art. 28 Abs. 1 GG; die originäre Verfassungshoheit der Länder besteht insoweit nur nach Maßgabe des GG. Allein die Bundesverfassung kann jenes Mindestmaß an Verfassungshomogenität gewährleisten, ohne die ein Bundesstaat nicht funktionieren kann. Statuiert wird in Art. 28 Abs. 1 S. 1 GG deswegen, die „verfassungsmäßige Ordnung in den Ländern“ müsse „den Grundsätzen des republikanischen, demokratischen und sozialen Rechtsstaats im Sinne dieses Grundgesetzes“ entsprechen. Gefordert wird insoweit allerdings nicht Uniformität oder Konformität, sondern nur ein Mindestmaß an Homogenität. Auch innerhalb des durch Art. 28 Abs. 1 GG gezogenen äußeren Rahmens ist schließlich der in Art. 31 GG statuierte Vorrang des Bundesrechts zu beachten; aus L.s-Recht darf keine Rechtsfolge hergeleitet werden, die mit Bundesrecht unvereinbar ist. Im Blick auf unmittelbar in den Ländern geltende Parallelregelungen des GG (Durchgriffsnormen, z. B. Bundesgrundrechte, Staatszielbestimmungen) ist hierbei wichtig, dass allein aus der Existenz solcher paralleler Gewährleistungen – und sei es dass diese inhaltlich weiter oder weniger weit reichen als ihre landesverfassungsrechtlichen Entsprechungen – kein Normwiderspruch i. S. d. Art. 31 GG folgt (weil Grundrechte und Staatszielbestimmungen regelmäßig Mindestgewährleistungen sind, die weitergehendem Schutz durch die andere Ebene nicht entgegenstehen), so dass Landesgrundrechte und -staatszielbestimmungen in Kraft bleiben, auch wenn sie mit ihren bundesrechtlichen Entsprechungen nicht voll auf einer Linie liegen. Für die Grundrechte wird dies durch die – allerdings undeutliche – Regelung des Art. 142 GG bestätigt (BVerfGE 96, 345 [365]), wenn man das dort normierte Kriterium „inhaltsgleich“ i. S. v. Widerspruchsfreiheit deutet (strittig). Streng muss jedoch darauf geachtet werden, dass aus L.s-Normen keine Rechtsfolgen abgleitet werden, die mit sachlich gegenläufigem Bundesrecht (z. B. Grundrechten Dritter in Dreiecksverhältnissen) unvereinbar sind. Nicht ins letzte geklärt ist, inwieweit L.s-Recht Maßstabskraft entfalten kann, wenn Landesorgane (höherrangiges) Bundesrecht vollziehen und anwenden. Da auch die Anwendung von Bundesrecht durch Landesorgane Ausübung von Landesstaatsgewalt ist, hat das BVerfG eine Bindung an die L.en prinzipiell bejaht, zugl. aber für die Fallgruppe der Bindung von (Bundesprozessrecht anwendenden) Landesgerichten an die Landesprozessgrundrechte an vielerlei Kautelen gebunden; offen gelassen hat es die Frage einer Bindung an Landesgrundrechte beim Vollzug materiellen Bundesrechts (BVerfGE 96, 345). Die Handhabung der L.s-Gerichte ist uneinheitlich. Konsequent wäre es, eine Bindung der Landesstaatsgewalt an die L.en stets zu bejahen, soweit das anzuwendende Bundesrecht Spielräume belässt (Spielraumtheorie).

3. Der Bestand an Landesverfassungen und ihre Entstehung

Nach Entstehungszeit und inhaltlicher Charakteristik werden die L.en drei Phasen zugeordnet. Die älteste Schicht bilden die bereits vor dem GG geschaffenen L.en (z. B. die hessische, die bayerische und die bremische); bei diesen, in einer Zeit der Ungewissheit über den künftigen deutschen Bundesstaat entstandenen Urkunden handelt es sich typischerweise um selbstbewusste Vollverfassungen mit eigenem Grundrechtsteil und auch gesellschaftspolitischen Akzentsetzungen. Eine stärkere Selbstbeschränkung zeichnet die nach Inkrafttreten des GG entstandenen, älteren westdeutschen L.en aus (z. B. die nordrhein-westfälische oder die baden-württembergische); sie konzentrieren sich auf Fragen der Staatsorganisation und verweisen in materiellrechtlicher Hinsicht vielfach auf das GG (indem etwa die Bundesgrundrechte zum Bestandteil der L. erklärt werden). Stärkeren Mut zur Ausschöpfung der Spielräume der L.s-Autonomie (z. B. hinsichtlich sozialer Grundrechte oder plebiszitärer Elemente) zeichnet wiederum die nach der Wiedervereinigung in den neuen Bundesländern (einschließlich Berlin) entstandenen L.en aus. Von diesem Geist haben sich auch die seit dieser Zeit erfolgten Verfassungsrevisionen in den alten Bundesländern inspirieren lassen (z. B. Niedersachsen, Rheinland-Pfalz, Schleswig-Holstein, Hamburg; zuletzt: Hessen).

4. Inhalte der Landesverfassungen

a) In staatsorganisationsrechtlicher Hinsicht haben alle Länder ein parlamentarisches Regierungssystem angenommen. Auf die Etablierung eines eigenständigen Staatsoberhaupts wurde durchgehend verzichtet; der Regierungschef ist zugl. Staatsoberhaupt (Ministerpräsident). Eine zentrale Stellung nehmen die Landtage als unmittelbar gewählte Volksvertretung ein; diese Stellung wird durch die exekutivföderalistische Struktur der Bundesrepublik (schwache Landesgesetzgebungskompetenzen; starke Exekutivkompetenzen; Mitwirkung im Bundesrat über die Exekutivspitzen) jedoch geschwächt (Föderalismus). Besonderheiten in der Benennung von Staatsorganen (Bürgerschaft/Abgeordnetenhaus, Senat, Erster/Regierender Bürgermeister etc.) weisen die Stadtstaaten auf. Auch soweit sich Länder als Freistaaten konstituieren, kommt es zu Modifikationen: z. B. Staatsregierung statt Landesregierung. Eine markante Besonderheit der Organarchitektur der BayVerf – der Senat als zweite Kammer – wurde durch Volksentscheid abgeschafft.

b) Hinsichtlich der Staatsstrukturbestimmungen (Rechtsstaat, Demokratie, Sozialstaat, Republik, Gewaltenteilung) liegen die L.en auf einer Linie mit dem GG. Hinzu tritt – die Kulturhoheit der Länder ausfüllend – z. T. die Betonung auch der Kulturstaatlichkeit. Das Staatsvolk der Länder bilden die im Landesgebiet wohnenden Deutschen; eine eigenständige Landesstaatsangehörigkeit ist nicht eingeführt worden; sie hätte wegen Art. 33 Abs. 1 GG (staatsbürgerliche Gleichheit aller Deutschen) auch keine bes. Bedeutung. Eigenständigkeit erweisen viele L.en darin, dass sie – anders als das betont antiplebiszitäre GG – direktdemokratischen Elementen (Volksinitiative, Volksbegehren, Volksentscheide) hohe Wertschätzung zollen (Plebiszit); den auch vom GG vorgegebenen Rahmen einer im Grundzug repräsentativen Demokratie verlassen sie hierbei jedoch nicht.

c) In der Frage der Grundrechte weisen die L.en unterschiedlichen Ehrgeiz auf; das Spektrum reicht vom weitgehenden Verzicht auf eigene Grundrechte (Rezeption von Bundesgrundrechten) bis hin zum eigenständen Grundrechtskatalog. In der Auslegungspraxis ist jedoch überall eine starke Orientierung am grundgesetzlichen Standard und an der Rechtsprechung des BVerfG festzustellen. Diese reicht z. T. weiter, als von Art. 142 GG verlangt. Nur vereinzelt finden sich markante Abweichungen (z. B. hinsichtlich der Grundrechtsträgerschaft der Gemeinden, BayVerfGH 37, 101). Ein Unikat ist das in Art. 141 Abs. 3 BayVerf normierte Grundrecht auf Genuss der Naturschönheiten und Erholung in der freien Natur.

d) Stärkere Vielfalt ist im Bereich der Staatszielbestimmungen sowie bei der Regelung gesellschaftlicher Lebensbereiche (z. B. Wirtschaft und Arbeit) zu erkennen, wobei gerade letztere wegen dominierender Bundeskompetenzen wenig Wirkkraft haben entfalten können. Insgesamt zeichnet einen Teil der (v. a. älteren) L.en – im Vergleich zum diesbezüglich kargen GG – eine lebendige Wertorientierung sowie ein klares Menschenbild aus. Ein bes.s Augenmerk legen die L.en auf die nähere Ausgestaltung des Schul- und Bildungswesens sowie der kommunalen Selbstverwaltung (zwei Herzstücken der Landeskompetenz). Teilweise finden sich landesspezifische Gewährleistungen zugunsten nationaler Minderheiten (Sorben, Dänen).

e) Generell hat sich das L.s-Recht in Deutschland als ein wichtiger Experimentierraum erwiesen, dessen Errungenschaften letztlich auch auf das GG ausgestrahlt haben. Entstehungsgeschichtlich finden sich viele – gemeinhin dem GG zugerechnete – Innovationen zuvor bereits in den L.en erstmals verwirklicht, so z. B. die Idee, die Grundrechte an den Anfang zu stellen, in der HessVerf, oder die Idee einer Ewigkeitsklausel (vgl. später Art. 79 Abs. 3 GG) in Art. 75 Abs. 1 S. 2 der BayVerf. Auch im weiteren Verlauf sind neuartige Staatszielbestimmungen (etwa das Umweltstaatsziel, später Art. 20a GG) zuerst auf Ebene der L.en erprobt worden.

5. Landesverfassungsgerichtsbarkeit

Zur Verfassungsautonomie der Länder gehört auch das Recht, eigene L.s-Gerichte einzurichten und auszugestalten. Hiervon haben alle Länder Gebrauch gemacht (zuletzt auch Schleswig-Holstein; hier fungierte früher nach Art. 99 GG das BVerfG als L.s-Gericht). Die Bezeichnung ist unterschiedlich (Verfassungsgerichtshof, Staatsgerichtshof oder Ähnliches). Die Wahl der L.s-Richter erfolgt, soweit keine kraft (Richter-)Amtes „geborenen“ Mitglieder vorgesehen sind, durch den Landtag, und zwar häufig mit qualifizierter, z. T. auch mit einfacher Mehrheit oder nach einem Proportionalsystem. Die Zuständigkeiten und Verfahrensarten sind unterschiedlich ausgestaltet. Nur ein (inzwischen überwiegender) Teil der Länder kennt die Verfassungsbeschwerde. Bes. weit reicht hierbei die bayerische Popularklage gegen Landesrechtsnormen, die weder eine eigene Beschwer verlangt noch als subsidiär ausgestaltet ist. Die Verfassungsgerichtsbarkeiten von Bund und Ländern stehen grundsätzlich getrennt nebeneinander und haben einen unterschiedlichen Prüfungsmaßstab (vgl. auch § 90 Abs. 3 BVerfGG). Das L.s-Gericht hat seinen landesverfassungsrechtlichen Prüfungsmaßstab jedoch darauf zu überprüfen, ob er mit bundesrechtlichen Vorgaben (insb. Art. 28 Abs. 1 GG) im Einklang steht, und es darf aus der L. keine Rechtsfolgen ableiten, die mit vorrangigem Bundesrecht in Widerspruch stehen (Art. 31 GG). Darüber hinaus ist es ihm bundesverfassungsrechtlich nicht verwehrt, seinen Kognitionshorizont zu erweitern und seinen Prüfungsgegenstand (z. B. ein Landesgesetz) statt nur am Prüfungsmaßstab L. zusätzlich auch am Prüfungsmaßstab GG (z. B. an der Kompetenzordnung des GG) zu messen (sei es unmittelbar oder mittelbar, indem grundgesetzliche Maßstäbe als Bestandteil der L., oder indem Bundesrechtsverstöße zugl. als Verstoß gegen das Rechtsstaatsprinzip der L. angesehen werden). Das GG räumt den L.s-Gerichten bei alledem sogar das Recht zur Erstinterpretation des GG ein; nur im Falle der Divergenz mit dem BVerfG oder einem anderen L.s-Gericht muss eine das GG betreffende Auslegungsfrage nach Art. 100 Abs. 3 GG dem BVerfG vorgelegt werden. Weitaus unsicherer ist, inwieweit und ggf. in welchen Fällen auch die Vorlagepflicht nach Art. 100 Abs. 1 GG greift.