Genfer Flüchtlingskonvention

Die GFK vom 28.7.1951 – korrekt „Abkommen über die Rechtsstellung der Flüchtlinge“ – ist ein völkerrechtlicher, welcher die Vertragsstaaten hinsichtlich der Behandlung von Individuen, die zu einer bestimmten Personengruppe gehören („Flüchtlinge“), zur Einhaltung verbindlicher Mindeststandards verpflichtet. 1954 in Kraft getreten, bildet die Konvention (gemeinsam mit dem Protokoll von 1967) bis heute den „Grundstein des internationalen Flüchtlingsschutzsystems“ (GV-Res. 52/103 vom 12.12.1997). Dem UN-Flüchtlingshochkommissariat (UNHCR) ist – neben der Suche nach dauerhaften Lösungen des weltweiten Flüchtlingsproblems – eine „Hüterfunktion“ hinsichtlich der Verwirklichung der in der GFK garantierten Schutzstandards zugewiesen. Als zentrales Element ihres seit 2003 nunmehr zeitlich unbefristeten Mandates, nimmt diese Genfer Institution diese Aufgabe mit heute (2017) fast 11 000 Mitarbeitern in 130 Staaten in intensiver und vielfältiger Weise wahr – unterstützt von einer großen und wachsenden Anzahl von NGOs.

1. Geschichte – Geltungsbereich

Waren wegen des von den Staaten beanspruchten souveränen Rechts, grundsätzlich frei über den Zutritt Fremder auf ihr Territorium zu entscheiden, waren die seit den frühen 1920er Jahren unter der Ägide des Völkerbundes einsetzenden Bemühungen um einen (auch) auf internationaler Ebene vertraglich und institutionell abgesicherten Flüchtlingsschutz zunächst situativ und räumlich eng begrenzt (insb. Flüchtlinge aus Armenien und Russland sowie später aus der Türkei und Deutschland) oder auf ganz konkrete administrative Maßnahmen beschränkt („Nansen-Pass“). Dieser „souveränitätsschonende“ Ansatz lag auch noch der GFK zugrunde, deren Anwendungsbereich sich zunächst allein auf „Altfälle“ (vor dem 1.1.1951) und (optional) auch nur auf solche, die in Europa eingetreten waren, beschränkte. Diese geographische und zeitliche Begrenzung ist erst durch das Protokoll von 1967 entfallen. Gegenwärtig (2017) haben 146 Staaten, darunter auch alle EU-Mitgliedstaaten, die GFK idF des Protokolls von 1967 ratifiziert – einige wenige davon allerdings mit der (weitreichenden) Einschränkung, dass sie auch weiterhin keine nichteuropäischen Flüchtlinge als Konventionsflüchtlinge anerkennen/aufnehmen (so etwa die Türkei).

2. Der Flüchtlingsbegriff

Flüchtling i. S. d. GFK („Konventionsflüchtling“) ist nur, wer gezwungen worden ist („begründete Furcht vor Verfolgung“) sein Land („Staatsangehörigkeit“ oder, bei Staatenlosigkeit, „dauernder Aufenthalt“) wegen seiner Rasse, Religion, Nationalität, Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder seiner politischen Überzeugung („Fluchtgründe“) zu verlassen („Grenzübertritt“). Als Blaupause für die restriktive Flüchtlingsdefinition in Art. 1 GFK dienten die konkreten Erfahrungen, die mit den Fluchtbewegungen während bzw. unmittelbar vor und nach dem Zweiten Weltkrieg (Flucht und Vertreibung) gemacht worden waren: Armutsmigranten fallen damit grundsätzlich ebenso wenig in den Anwendungsbereich der GFK wie Umweltflüchtlinge (Naturkatastrophen und Klimawandel) oder auch (reine) Kriegsflüchtlinge. Andererseits steht die GFK selbstverständlich einer (temporären) Schutzgewährung für weitere Individuen oder Personengruppen nicht entgegen (so etwa „subsidiär Schutzberechtigte“ nach EU-Recht und findet sich auf regionaler Ebene teilweise auch ein weniger restriktiver Flüchtlingsbegriff, s. z. B. OAU-Konvention 1969 [Afrika], Cartagena Deklaration 1984 [Zentralamerika]). Eine trennscharfe Abgrenzung der Fluchtursachen ist angesichts der Multikausalität von Migrationsbewegungen vielfach kaum möglich und ist damit auch regelmäßig eine konkrete Einzelfallprüfung geboten. Allg. anerkannt ist inzwischen, dass der „geschlechtsspezifischen Dimension“, obwohl nicht explizit in der GFK benannt, bei der Auslegung aller Fluchtgründe eine bes. Bedeutung beizumessen ist (UNHCR-RL Nr. 1: Geschlechtsspezifische Verfolgung im Zusammenhang mit Art. 1 A (2) UNHCR/GIP/02/01, 7.5.2002). Wegen der Notwendigkeit des Aufenthaltes außerhalb des „Verfolgerstaates“, fallen auch die gegenwärtig (2016) weltweit über 40 Mio. Binnenvertriebenen (internally displaced people) nicht in den Anwendungsbereich der GFK. Eine früher auch in Deutschland praktizierte Beschränkung des Schutzbereichs der GFK allein auf „staatliche“ Verfolgungsmaßnahmen ist hingegen konventionswidrig, findet diese restriktive Auslegung doch im Wortlaut der GFK keine Stütze. Richtigerweise kann der Verfolgungstatbestand damit grundsätzlich auch durch nichtstaatliche Akteure erfüllt werden – dies jedenfalls immer dann, wenn sich ein Staat als unwillig oder unfähig erweist, seinen Schutzplichten nachzukommen. Bei großen Flüchtlingswellen kann unter Umständen anstelle der individuellen Feststellung der Flüchtlingseigenschaft auch eine prima-facie- oder Gruppenstatusfeststellung möglich und geboten sein.

3. Rechtsstellung des Flüchtlings

Zwar vermittelt die GFK dem Flüchtling kein Asylrecht oder ein solches auf dauerhaften Aufenthalt, wohl aber – im Zusammenhang mit entspr.en Menschenrechtsverbürgungen (z. B. Art. 7 IPbpR, Art. 3 UN-Antifolterkonvention, Art. 3 EMRK) – ein individuelles Recht, nicht an einen Ort zurückgeschickt zu werden, wo ihm Folter oder andere schwere Menschenrechtsverletzungen drohen (Art. 33 GFK: „Prinzip des non-refoulement“). Als humanitäres Grundprinzip gilt dieses Ausweisungs- und Zurückweisungsverbot heute gewohnheitsrechtlich auch über den Kreis der Konventionsflüchtlinge hinaus für alle Schutzsuchenden. Die GFK enthält zudem einen ganzen Katalog von Rechtspositionen (u. a. Religionsfreiheit, Vereinigungsfreiheit, Zugang zum Arbeitsmarkt, soziale und kulturelle Rechte, Eigentumsrechte sowie Freizügigkeit), welche die Vertragsstaaten anerkannten Flüchtlingen in diskriminierungsfreier Weise (Art. 3 GFK) gewähren müssen. Hierdurch wird diese Personengruppe von (Völker-)Rechts wegen weitgehend allen anderen Ausländern (zumindest) gleichstellt. Andererseits enthält die GFK aber ihrerseits auch Pflichten der Flüchtlinge gegenüber ihrem jeweiligen Gastland – so insb. dasjenige zur Beachtung der Landesgesetze (Art. 2 GFK) – und schließt die Konvention bestimmte Gruppen – wie z. B. Kriegsverbrecher (Art. 1 F GFK) – vom Flüchtlingsstatus aus. Durch die Entwicklung des Internationalen Menschenrechtsschutzes ist in jüngerer Zeit indes nicht nur der einstmals bes. privilegierte Status der „Konventionsflüchtlinge“ gegenüber anderen Kategorien von Schutzsuchenden deutlich relativiert worden. Vielmehr verleihen die Menschenrechte heute auch Flüchtlingen oftmals einen über die in der GFK definierten Garantiern (Art. 5 GFK) hinausgehenden Rechtsstatus. Dennoch bleibt die GFK auch in Zukunft als Basis für einen einem universell anerkannten humanitären Mindeststandard verpflichteten Flüchtlingsschutz unverzichtbar.