Public Management

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Seit Anfang der 1990er Jahre stehen die betriebswirtschaftlich inspirierte Binnenmodernisierung der öffentlichen Verwaltung und die Neuausrichtung der Staatsaufgaben nach dem Konzept des „P. M.s“ auf der Tagesordnung. Begreift man Management allg. als die Steuerung komplexer Organisationen, so kümmert sich P. M. um die Spezifizierung der Steuerungsprobleme öffentlicher Organisationen.

1. Konzept

Das P.-M.-Konzept kann inhaltlich als eine Verbindung von Public-Choice-Theorien (Neue Politische Ökonomie), v. a. mit den Theoriesträngen des Property-Rights- und der Principal-Agent-Ansatzes, und privatwirtschaftlichen Managementkonzepten verstanden werden. In der Kritik stehen Struktur und Größe des Staatssektors. Beabsichtigt ist eine Neuorganisation der Aufgabenerledigung durch staatliche und kommunale Institutionen und eine Neubewertung der Staatsaufgaben.

Zentrales Credo des NPM war, dass die klassische bürokratische Steuerung der Verwaltung zunehmend dysfunktionale Folgen zeitige und dass sich Konzepte modernen betriebswirtschaftlichen Managements mit Erfolg auf die öffentliche Verwaltung übertragen ließen. Dem negativ besetzten Leitbild der bürokratischen und zentralistischen Steuerung wurde das neue Leitbild einer ergebnisorientierten, transparenten und dezentralen Steuerung entgegengesetzt: Motivation statt Alimentation für das Personal (z. B. leistungsgerechte Bezahlung), Eigenverantwortung statt Hierarchie für die Organisation (dezentrale Ressourcenverantwortung, flache Hierarchie etc.), Resultate statt Regeln für die Verfahren (Kontraktmanagement, Leistungsvergleiche, Produktorientierung) und Kostenrechnung statt Kameralistik für die Finanzen.

Dieses neue Leitbild war in Deutschland nie unumstritten, und es war auch nicht in dem Sinne dominant, dass es als alleiniges Leitbild die Verwaltungspolitik und v. a. deren Umsetzung bestimmt hätte. Allerdings hat das Leitbild die Debatte über Verwaltungsmodernisierung geprägt, sowohl bei Anhängern als auch bei Gegnern. Es gab praktisch keine Modernisierungsstrategie, sei es im Bereich des Personals (leistungsgerechte Bezahlung, Personalentwicklung und Mitarbeiterführung, Spitzenpositionen auf Zeit, Qualifizierung), der Organisation (flachere Hierarchie, Projektorganisation, Bürgerämter), der Verfahren (Kennzahlen, Berichtspflichten, Kundenorientierung, Leistungsvergleiche) oder der Finanzen (Budgetierung, Kostenrechnung, Globalhaushalt), die nicht unter dieser Überschrift zusammengefasst wurde – einerlei, ob es sich um neuartige oder im Prinzip altbekannte Reformvorschläge handelte (zur Umsetzung vgl. NSM).

2. Umsetzung im internationalen Vergleich

Ein ländervergleichender Überblick über P. M.-Reformen lässt beachtliche Vielfalt der Strategien und Instrumente erkennen, die auf national jeweils unterschiedliche kulturelle, politische und ökonomische Faktoren zurückgeführt werden kann. Reformpunkte, Reformmotive, Reforminhalte und Reformprozesse (Reform) variieren zwischen den Ländern. So ist z. B. im Unterschied zum radikalen NPM-geleiteten Verwaltungsumbau in Großbritannien oder Neuseeland die Entwicklung in Schweden und Deutschland deutlich moderater hinsichtlich der Veränderung von Staatsaufgaben und der Marktöffnung für nicht-staatliche Anbieter. Insgesamt zeigen vergleichende Studien über Verwaltungsreformen in Europa, dass Kombinationen und Amalgamierungen von klassisch-bürokratischen Weberianischen (Bürokratie) und P. M.-Elementen v. a. in den kontinentaleuropäischen und nordischen Staaten anzutreffen sind. Dort wurde die P. M.-Reformdoktrin zum einen weniger umfassend umgesetzt, als dies im angelsächsischen Kontext der Fall war. Zum anderen mussten die Reforminstrumente in diesen Ländern oftmals in wenig NPM-kompatible Kontextbedingungen eingepasst werden, was im Ergebnis das Reforminstrument als solches veränderte, teils sogar ad absurdum führte – z. B. im Bereich der leistungsorientierten Bezahlung. Nimmt man etwa Deutschland und Frankreich als Repräsentanten des klassisch-kontinentaleuropäischen Verwaltungsmodells, so zeigt sich, dass die in beiden Ländern dominierende legalistische Steuerung der Verwaltung mit neuen Elementen managerieller Verwaltung, etwa Leistungsmessung, Benchmarking, Kosten- und Leistungsrechnung, verbunden worden ist. Im Ergebnis ist eine neue Mischung aus klassisch Weberianischen Verwaltungsprinzipien der Rechts- und Regelorientierung, hierarchischer Steuerung und öffentlicher Aufgabenerledigung einerseits und NPM-bezogenen Reformelementen andererseits entstanden. Mitnichten hat eine Abkehr vom Weberianischen Modell stattgefunden, Verwaltungshandeln besteht nach wie vor zum großen Teil im Vollzug von Rechtsakten und der Ausführung von Gesetzen (Implementation). Jedoch sind im Zuge der – jeweils landesspezifisch akzentuierten – NPM-Reformen neue performanz-, effizienz- und outputorientierte, kunden- und managementbezogene Elemente hinzugekommen, die mit den bestehenden klassisch-bürokratischen Strukturen verknüpft wurden. Handlungsroutinen und -orientierungen in den Verwaltungen wurden dadurch verändert.