Europäische Zentralbank (EZB)

1. Der Vertrag von Maastricht

Nach intensiven Vorbereitungen und Verhandlungen beschlossen die Staats- und Regierungschefs der EG im Dezember 1991 auf ihrem Treffen in Maastricht die Einführung einer Europäischen Wirtschafts- und Währungsunion (EWWU). Am 7.2.1992 signierten die Außenminister und Finanzminister einen Vertrag zur Änderung des Gemeinschaftsrechts. Nach der Ratifizierung durch alle Mitgliedstaaten trat der Vertrag von Maastricht am 1.11.1993 in Kraft. Das Statut über das Europäische System der Zentralbanken (ESZB) und die EZB ist im Protokoll über die Satzung des ESZB und der EZB zum Vertrag enthalten.

Art. 1 des Protokolls – das ESZB – lautet: „Die Europäische Zentralbank (EZB) und die nationalen Zentralbanken bilden nach Artikel 282 Absatz 1 des AEUV das Europäische System der Zentralbanken (ESZB). Die EZB und die nationalen Zentralbanken der Mitgliedstaaten, deren Währung der Euro ist, bilden das Eurosystem. Das ESZB und die EZB nehmen ihre Aufgaben und ihre Tätigkeit nach Maßgabe der Verträge und dieser Satzung wahr.“ Im Art. 2 des Protokolls sind die Ziele des ESZB festgelegt: „Nach Artikel 127 Absatz 1 und Artikel 282 Absatz 2 (AEUV) ist es das vorrangige Ziel des ESZB, die Preisstabilität zu gewährleisten. Soweit dies ohne Beeinträchtigung des Zieles der Preisstabilität möglich ist, unterstützt das ESZB die allgemeine Wirtschaftspolitik in der Union, um zur Verwirklichung der in Artikel 3 des Vertrages über die Europäische Union festgelegten Ziele der Union beizutragen. Das ESZB handelt im Einklang mit dem Grundsatz einer offenen Marktwirtschaft mit freiem Wettbewerb, […]“.

Die Aufgaben des ESZB sind im Art. 3 festgelegt: „Nach Artikel 127 Absatz 2 (AEUV) bestehen die grundlegenden Aufgaben des ESZB darin, die Geldpolitik der Union festzulegen und auszuführen, Devisengeschäfte im Einklang mit Artikel 219 des genannten Vertrags durchzuführen, die offiziellen Währungsreserven der Mitgliedstaaten zu halten und zu verwalten, das reibungslose Funktionieren der Zahlungssysteme zu fördern.“

Schließlich hat das ESZB nach Art. 127 Abs. 5 AEUV zur „reibungslosen Durchführung der von den zuständigen Behörden auf dem Gebiet der Aufsicht über die Kreditinstitute und der Stabilität des Finanzsystems ergriffenen Maßnahmen“ beizutragen. Mit Unterstützung der nationalen Notenbanken holt die EZB die erforderlichen statistischen Daten ein. Die EZB beschließt ferner, wie das ESZB sich an internationalen Einrichtungen beteiligt und dort vertreten ist.

2. Die EZB – Notenbank des Euroraums

2.1 Aufgaben und Kompetenzen

Die EZB ist die Notenbank des Euroraums. Ihr Sitz ist Frankfurt am Main. Mit der Ernennung der sechs Mitglieder des Direktoriums wurde sie zum 1.6.1998 gegründet. Das Direktorium der EZB besteht aus dem Präsidenten, dem Vizepräsidenten und vier weiteren Mitgliedern (Art. 283 AEUV und Art. 11 der Satzung). Erster Präsident war der Niederländer Willem Frederik Duisenberg. Mit dem Beitritt zum Euroraum übertrugen die teilnehmenden Staaten ihre geldpolitische Souveränität auf die EZB als ihre gemeinsame Notenbank. Seit 1. Januar 1999 ist die EZB verantwortlich für die neue gemeinsame Währung, den Euro. Die EZB hat das ausschließliche Recht (Art. 128 Abs. 1 AEUV), die Ausgabe von Banknoten innerhalb der Union zu genehmigen. Die Mitgliedstaaten haben das Recht zur Ausgaben von Euro-Münzen (Art. 128 Abs. 2 AEUV); der Umfang der Ausgabe bedarf der Genehmigung durch die EZB. Diese Banknoten und Münzen sind das einzige gesetzliche Zahlungsmittel in der Union.

Art. 130 AEUV verleiht der EZB (und den nationalen Notenbanken) den Status der Unabhängigkeit. Sie darf bei der Wahrung ihrer Befugnisse, Aufgaben und Pflichten keine Weisungen von Organen, Einrichtungen oder sonstigen Stellen der EU, Regierungen der Mitgliedstaaten einholen oder entgegennehmen, noch dürfen diese versuchen, die EZB (oder die nationalen Notenbanken) zu beeinflussen.

Art. 123 AEUV verbietet der EZB und den nationalen Notenbanken die Kreditvergabe an öffentliche Einrichtungen sowie den unmittelbaren Erwerb der von ihnen ausgegebenen Schuldtitel. Dieses Verbot der monetären Finanzierung trägt der Erfahrung Rechnung, dass alle großen Inflationen (Inflation) in der Bedienung der Notenpresse zur Finanzierung staatlicher Ausgaben ihren Ursprung haben. Mit der Priorität für die Preisstabilität ist der EZB ein klares Mandat vorgegeben. Der Status der Unabhängigkeit gewährt der europäischen Notenbank die notwendige Freiheit, um ihren geldpolitischen Auftrag erfolgreich durchzuführen. So wie die EZB die gemeinsame Notenbank des Euroraums ist, führt sie eine für den Euroraum einheitliche Geldpolitik durch. Preisstabilität gilt also für den Euroraum insgesamt, gemessen am Harmonisierten Index der Verbraucherpreise, in den die nationalen Preisentwicklungen entspr. dem wirtschaftlichen Gewicht der Mitgliedstaaten eingehen.

2.2 Die Organisation

Nach Art. 9.3 des Protokolls sind die Beschlussorgane der EZB der EZB-Rat und das Direktorium. Dazu kommt (Art. 45) der Erweiterte Rat der EZB. Der EZB-Rat ist das oberste Beschlussorgan der EZB. Er setzt sich aus den sechs Mitgliedern des Direktoriums und den Präsidenten der nationalen Notenbanken des Eurosystems zusammen. Zum Start hatte der Rat 17 Mitglieder. Nach dem Beitritt Litauens im Januar 2015 haben 19 Länder den Euro als gemeinsame Währung. Der EZB-Rat hat seitdem folglich 25 Mitglieder. Der Präsident der Eurogruppe, ein Finanzminister der Währungsunion, und ein Mitglied der Europäischen Kommission können an den Sitzungen des Rates teilnehmen, haben aber kein Stimmrecht. Die Sitzungen werden vom Präsidenten der EZB geleitet. Außer bei einigen finanziellen Fragen (etwa zum Kapital der EZB) hat jedes Mitglied eine Stimme. Die einfache Mehrheit entscheidet (von Ausnahmen abgesehen); bei Stimmengleichheit gibt die Stimme des Präsidenten den Ausschlag.

Da mit dem Beitritt Litauens erstmals mehr als 18 Mitglieder im EZB-Rat vertreten sind, tritt für die Abstimmungen im EZB-Rat seit Anfang 2015 das Rotationsprinzip in Kraft. Danach pausieren die einzelnen Zentralbankpräsidenten entspr. dem verschiedenen wirtschaftlichen und finanziellen Gewicht ihrer Herkunftsländer unterschiedlich häufig bei der Stimmabgabe. Die sechs Mitglieder des Direktoriums bleiben immer stimmberechtigt. Insgesamt werden die Stimmrechte im EZB-Rat auf 21 beschränkt; aber alle Mitglieder haben immer das Recht auf Teilnahme und Mitsprache.

Die Mitglieder des Direktoriums der EZB werden vom Europäischen Rat auf Empfehlung des Rates, der hierzu das &pfv;Europäische Parlament und den EZB-Rat anhört, aus dem Kreis der in Währungs- oder Bankfragen anerkannten und erfahrenen Persönlichkeiten mit qualifizierter Mehrheit ausgewählt und ernannt. Ihre Amtszeit beträgt acht Jahre; eine Wiederernennung ist nicht zulässig. Nur Staatsangehörige der Mitgliedstaaten können Mitglieder des Direktoriums werden.

Das Direktorium beschließt mit einfacher Mehrheit, bei Stimmengleichheit gibt die Stimme des Präsidenten den Ausschlag. Das Direktorium führt die laufenden Geschäfte, es ist das operationale Entscheidungsgremium der EZB. Dem Direktorium obliegt die Vorbereitung der Sitzungen des EZB-Rates.

Der Erweiterte Rat setzt sich aus dem Präsidenten und Vizepräsidenten der EZB sowie den Präsidenten der Notenbanken aller EU-Länder zusammen (Art. 44 AEUV). Den Vorsitz hat der EZB-Präsident oder bei seiner Verhinderung der EZB-Vizepräsident. Wie beim EZB-Rat können der Präsident des Rates (Ecofin) und ein Mitglied der Kommission an den Sitzungen ohne Stimmrecht teilnehmen. Der Erweiterte Rat hat keine geldpolitischen Kompetenzen. Er besitzt im Wesentlichen beratende Funktionen, v. a. bei der Vorbereitung auf den Beitritt weiterer EU-Länder zum Euro. In diesem Zusammenhang verabschiedet er Konvergenzberichte, die über den Fortschritt dieses Prozesses berichten. Er überwacht ferner das Funktionieren des Wechselkursmechanismus.

2.3 Die geldpolitische Strategie

Am 13.10.1998, also zweieinhalb Monate vor dem Start der Währungsunion verabschiedete der EZB-Rat seine geldpolitische Strategie und teilt diese Entscheidung der Öffentlichkeit mit. Diese stabilitätsorientierte geldpolitische Strategie enthält folgende Bestandteile:

a) Die quantitative Festlegung des vorrangigen Zieles der einheitlichen Geldpolitik. Preisstabilität wird definiert als Anstieg des harmonisierten Verbraucherpreisindex für das Euro-Währungsgebiet von unter 2 % gegenüber dem Vorjahr. Dieses Ziel ist auf mittlere Sicht anzustreben. Bei der Überprüfung der Strategie im Jahre 2003 präzisierte die EZB diese Definition als unter, aber nahe bei 2 %.

b) Um die Preisstabilität zu gewährleisten, stützt sich der Rat auf eine Strategie, die aus zwei Hauptelementen besteht. D. i. zum einen die monetäre Analyse und zum anderen eine umfassende Analyse aller anderen relevanten ökonomischen Daten. Diese sog. Zwei-Säulen- Strategie wurde bald zum Markenzeichen der EZB. Sie ist bis heute die Grundlage der Entscheidungen und der Information für die Öffentlichkeit. Diese Strategie hat nicht zuletzt im Gefolge der globalen Finanzmarktkrise ihre Überlegenheit gegenüber anderen geldpolitischen Strategien wie dem „Inflation Targeting“ bewiesen, das der monetären Entwicklung keine Bedeutung beigemessen hat.

2.4 Das geldpolitische Instrumentarium

Der Vertrag enthält nur wenige und zudem sehr allg.e Bestimmungen zum geldpolitischen Instrumentarium. Die EZB war und ist daher weitgehend frei in der Wahl ihrer geldpolitischen Instrumente. Die wichtigste Rolle spielen die Offenmarktgeschäfte. In den wöchentlichen Hauptrefinanzierungsgeschäften stellt die EZB den Kreditinstituten gegen Sicherheiten Zentralbankgeld für eine Woche zur Verfügung. Der Zinssatz für diese Operationen kann von der EZB festgelegt werden oder sich nach dem Prinzip von Angebot und Nachfrage frei bilden. Darüber hinaus führt die EZB Operationen dieser Art mit längerer Laufzeit (3 Monate bis zu 3 Jahren) durch.

Mit den ständigen Fazilitäten eröffnet die EZB den Kreditinstituten die Möglichkeit, Übernachtliquidität in Anspruch zu nehmen (Spitzenrefinanzierungsfazilität) oder Geld bei den Notenbanken einzulegen (Einlagenfazilität). Die EZB legt die dafür geltenden Zinssätze fest.

Schließlich schreibt die EZB im Rahmen der Mindestreservepolitik vor, welche Guthaben die Kreditinstitute im Verhältnis zu ihren Einlagen bzw. bestimmten Wertpapieren bei der Notenbank mindestens halten müssen. Schließlich hat sich die EZB u. a. dazu entschlossen, ein Programm von massiven Wertpapierkäufen (Outright-Operations) durchzuführen (quantitative easing).

2.5 Die Bankenaufsicht

Im November 2014 hat die EZB die Aufsicht über die Banken des Euroraumes übernommen. Grundlage eines entspr.en einstimmigen Beschlusses der Staats- und Regierungschefs ist Art. 127 Abs. 6 AEUV, nach dem „besondere Aufgaben im Zusammenhang mit der Aufsicht über Kreditinstitute und sonstige Finanzinstitute mit Ausnahme von Versicherungsunternehmen der Europäischen Zentralbank übertragen“ werden können. Inwieweit dieser Wortlaut die vollständige Übertragung der Kompetenz für die Bankenaufsicht auf die EZB rechtlich erlaubt, war durchaus umstritten. Der einheitliche europäische Aufsichtsmechanismus (Single Supervisory Mechanism) sieht vor, dass die EZB die direkte Aufsicht über die 123 größten Banken bzw. Bankengruppen im Euroraum übernimmt. Dabei nehmen die Länder des Euroraums automatisch am Mechanismus teil, während die übrigen EU-Mitgliedsländer ein Wahlrecht haben. Die übrigen mittelgroßen und kleineren Banken unterliegen wie bisher der direkten Aufsicht der nationalen Bankenaufseher. Die EZB kann jedoch für die Aufsicht über diese Institute Rahmenbedingungen vorgeben oder unter Umständen auch direkt in die Aufsicht eingreifen.

Die einheitliche Aufsicht gilt als wichtiges Element einer Bankenunion. Nicht zuletzt wegen möglicher Konflikte mit der auf Preisstabilität ausgerichteten Geldpolitik wird allg. eine eigenständige unabhängige europäische Aufsichtsbehörde für die weitaus bessere Lösung gehalten. Dafür wäre allerdings eine Änderung des Vertrages erforderlich.

2.6 Transparenz, Kommunikation, Rechenschaft

Gerade eine unabhängige Notenbank wie die EZB schuldet der Öffentlichkeit Rechenschaft für ihre Politik. In der Demokratie verlangt dies entspr.e Transparenz. Dazu dient die Kommunikation der Notenbank gegenüber der Öffentlichkeit. Art. 15 enthält die Berichtspflichten der EZB (VO 2016/867). Danach erstellt und veröffentlicht die EZB mindestens vierteljährlich Berichte über die Tätigkeit des ESZB. Der konsolidierte Ausweis des ESZB wird wöchentlich veröffentlicht. „Nach Artikel 113 Absatz 3 dieses Vertrages unterbreitet die EZB dem Europäischen Parlament, dem Rat und der Kommission sowie auch dem Europäischen Rat einen Jahresbericht über die Tätigkeit des ESZB und die Geld- und Währungspolitik im vergangenen und im laufenden Jahr.“ Der Präsident der EZB erscheint vierteljährlich im Europäischen Parlament.

Über die rechtlichen Verpflichtungen hinaus liegt es im Interesse der EZB selbst, ihre Politik und die dahinter stehenden Überlegungen der Öffentlichkeit zu erläutern. Dazu bedient sich die EZB vielfältiger Formen der Kommunikation. Die einleitenden Bemerkungen des Präsidenten in der Pressekonferenz gleich im Anschluss an die geldpolitische Sitzung des EZB-Rates und die Bereitschaft, auf Fragen der anwesenden Pressevertreter zu antworten, stellt ein wichtiges Element dar. Der seit Beginn der Währungsunion im Januar 1999 veröffentlichte Monatsbericht enthält ausführliche Analysen und Sonderaufsätze zu wichtigen Themen. Seit der Umstellung der geldpolitischen Sitzungen des Rates auf einen Sechswochen-Rhythmus Anfang 2015 wurde der Monatsbericht durch das „Economic Bulletin“ abgelöst.

Öffentliche Reden der Mitglieder des Direktoriums, die Organisation von Konferenzen und die Teilnahme an Veranstaltungen sind weitere Beiträge zur Kommunikation. Im Wissenschaftsbereich ist v. a. die „Working Paper Series“ zu nennen.

3. Eine vorläufige Bilanz

Mit einer geringen Zahl von Jahren ist die EZB immer noch eine sehr junge Notenbank. In der Bilanz ihrer Politik steht die Erhaltung der Preisstabilität – die vorrangige Aufgabe – an oberster Stelle. Mit unter 2 % bestätigt die jahresdurchschnittliche Inflationsrate diesen Erfolg. Im Vergleich dazu lag die entspr.e Rate für die DM, eine der stabilsten Währungen (Währung) der Welt, während der rund 50 Jahre ihrer Existenz mit 2,8 % deutlich höher. Auch wenn es sich beim Euro und der EZB noch um eine relativ kurze Zeit und damit um nicht mehr als eine vorläufige Bilanz handeln kann, ist dieser Erfolg doch mehr als beachtlich, nicht zuletzt vor dem Hintergrund großer Skepsis gegenüber der neuen Währung vor und beim Beginn der Währungsunion.

Auf anderen Feldern gehen die Meinungen weit auseinander. Auf der einen Seite gilt die EZB als Garant der Existenz des Euroraumes. Mit den Ankäufen von Anleihen einiger Krisenländer und v. a. mit der Ankündigung eines Aufkaufprogramms für Anleihen gefährdeter Mitgliedstaaten unter bestimmten Bedingungen (Outright Monetary Transactions [OMT]) hat die EZB die Märkte beruhigt und eine Art Bestandsgarantie für den Euro und den Euroraum abgegeben.

Auf der anderen Seite wird gerade diese – sehr politische oder politiknahe – Rolle sehr kritisch gesehen. Die Frage, inwieweit die EZB damit die Grenze zur verbotenen monetären Finanzierung überschritten hat, ist nach wie vor umstritten. Das gilt auch für die Notfallkredite an griechische Banken (Emergency Liquidity Assistance). Die Zukunft wird erweisen, ob und wie es der EZB gelingt, ohne Reputationsverlust wieder aus dieser politischen Rolle herauszukommen. Mit der Verantwortung für die Bankenaufsicht ist der EZB zudem eine weitere Aufgabe übertragen worden, die zu erheblichen Risiken für ihre Reputation führen kann.