Public-Private-Partnership (PPP)

1. Begriff und Inhalt

PPP, auch unter der deutschen Bezeichnung „Öffentlich-Private Partnerschaft“ (ÖPP) bekannt, ist ein Oberbegriff für Formen der Kooperation zwischen der öffentlichen Hand und Privaten. Zwar haben einzelne deutsche Länder (gegenständlich beschränkte) ÖPP-Gesetze erlassen und scheint die Rechtsfigur mittlerweile sogar im GG (Art. 90 Abs. 2 S. 4) auf. In Ermangelung einer übergreifenden Legaldefinition muss zum Verständnis von PPP und ihren Erscheinungsformen jedoch in erster Linie auf die Verwaltungswissenschaft, aber auch rechtspolitische Initiativen der Europäischen Kommission rekurriert werden. PPP wird als Form „kooperativen Verwaltungshandelns“ betrachtet, bei dem der Staat sich zur Erfüllung seiner Aufgaben die Zusammenarbeit mit einem gesellschaftlichen Akteur sucht. Da dieser Träger von Grundrechten und nicht von Staatsaufgaben ist, besteht die – durch Vertrag oder Verwaltungsakt (wie Konzessionen) begründete – Partnerschaft allerdings nur auf empirisch-faktischer Ebene. Selbst wo die Wahl des Privatrechts Augenhöhe suggeriert, können die Aufgaben und Funktionen beider Seiten, staatstheoretisch betrachtet, schlechterdings nicht identisch sein. Gleichwohl schließt etwa das schleswig-holsteinische „Gesetz über die Zusammenarbeit zwischen Trägern der öffentlichen Verwaltung und Privaten“ von 2007 (§ 2 Abs. 1) in ÖPP auch Einbindung Privater in staatliche Aufgabenerfüllung und die teilweise oder vollständige Aufgabenübertragung auf Private ein.

Die mehr von wirtschafts- und verwaltungswissenschaftlichen als vom rechtswissenschaftlichen Schrifttum geprägte Typologie ist uneinheitlich. Manche, auch die Europäische Kommission, unterscheiden „PPP auf Vertragsbasis“ („vertragliche PPP“) von „institutioneller (bzw. institutionalisierter) PPP“, also Kooperation im Rahmen gemischtwirtschaftlicher Unternehmen und Holding-Strukturen. Andere differenzieren zwischen Betreibermodellen (teils mit Binnendifferenzierung), Konzessions- und Kooperationsmodellen. Die juristischen Handlungsformen treten hier in den Hintergrund, während die andere Typik wiederum auf bestimmte Formen verengt scheint. Auch die insularen PPP/ÖPP-Gesetzesregelungen – des Bundes wie der Länder – fügen sich zu keinem stringenten System. Sie sind meist auf konkrete Materien und Kompetenzbereiche, Kooperationsformen oder Ziele zugeschnitten. Einer übergreifenden gesetzlichen Regelung stünde, selbst wenn über den Begriff Konsens erzielt würde, der von unterschiedlichen, teils privatrechtlichen, teils öffentlich-rechtlichen Handlungstypen und -formen sowie Organisationsvarianten bestimmte Querschnittscharakter der PPP ebenso im Weg wie die Unmöglichkeit ihrer Zuordnung zu einer einzigen Gesetzgebungsmaterie.

2. Ziel und Einsatzbereich

Mit PPP will der Staat sich Sachverstand und Effizienz, v. a. aber finanzielle Kapazitäten privater Investoren zunutze machen und dabei v. a. Infrastruktur- und Hochbauprojekte (Infrastruktur) rascher verwirklichen – was Bezeichnungen wie „Gesetz zur Beschleunigung der Umsetzung von Öffentlich Privaten Partnerschaften und zur Verbesserung gesetzlicher Rahmenbedingungen für Öffentlich Private Partnerschaften“ (2005) verdeutlichen. Solche Vorteile werden mit höheren Kosten erkauft, die aus den Gewinnerwartungen des privaten „Partners“ resultieren. Diese (Mehr-)Belastung der öffentlichen Hand wird in die Zukunft verlagert oder auf private Nutzer, die dem Privaten u. U. Nutzungsentgelte zu entrichten haben. Mitunter wurden öffentliche Sachen sogar an Private veräußert, um Liquidität zu gewinnen und von diesen sodann geleast (sale and lease back; Leasing). Ein v. a. im Ausland wichtiger Einsatzbereich von PPP ist der Bau – und ggf. der folgende Betrieb auf Konzessionsbasis – von Fernstraßen. Die Anwendungsfälle des 1994 erlassenen „Gesetzes über den Bau und die Finanzierung von Bundesfernstraßen durch Private“ und seiner Varianten sind allerdings überschaubar geblieben. Mit der Novelle des Art. 90 Abs. 2 GG (2017) haben in das GG erstmals sowohl die PPP (als ÖPP) selbst als auch eine sie begrenzende Vorgabe Eingang gefunden: Das gesamte Bundesautobahn- oder Fernstraßennetz eines Landes oder seine wesentlichen Teile darf die ÖPP nicht umfassen (S. 4). Eine bes., 2015 geschaffene Form der Partnerschaft, welche finanzielle Kooperation beider föderaler Ebenen (Mischfinanzierung), soweit nach Art. 104b GG erlaubt, mit der Kooperation zwischen jeder dieser Ebenen mit Privaten verbindet, stellt die „Vorabfinanzierungs-ÖPP“ nach § 5 Abs. 2 des Kommunalinvestitionsförderungsgesetzes dar. Sie erlaubt dem Bund, den privaten Projektpartner eines Landes finanziell zu bezuschussen.

Für die „institutionelle PPP“ ist der gesellschaftsrechtliche „Numerus clausus“ von Rechtsformen beachtlich. Die Vorfrage, ob die öffentliche Hand und Private gemeinsam Gesellschaften unterhalten dürfen, ist indes öffentlich-rechtlich zu beantworten. Nach dem Kommunalrecht der Länder hat die Kommune auf gemischtwirtschaftliche Unternehmen einen angemessenen (oder beherrschenden) Einfluss zu wahren, was Minderheitsbeteiligungen ausschließt. Die Beteiligung Privater an öffentlich-rechtlichen Strukturen ist selten, sie erfordert eine Verbindung mit privatrechtlichen Konstruktionen und ggf. die Beleihung der Privaten mit der Trägerschaft einer öffentlich-rechtlichen Anstalt.

Autor/in

Jörn Axel Kämmerer

Literatur

H. Mühlenkamp (Hg.): Öffentlich-Private Partnerschaften. Potentiale und Probleme, in: ZögU Beih. 46 (2016) • G. A. Gebhardt: Zweckzuweisungen als Barriere für Public Private Partnership (PPP), 2009 • C.-Y. Chou: Public Private Partnership im Koordinationssystem von Privatisierung und Staatsaufgabenlehre, 2008 • D. Krasemann: Public Private Partnership, 2008 • A. L. Lange: Die Beteiligung Privater an rechtsfähigen Anstalten des öffentlichen Rechts. Public-Private-Partnership durch „Holding-Modelle“, 2008 • B. Meyer-Hofmann/F. Riemenschneider/O. Weihrauch (Hg.): Public Private Partnership, 2008 • J. Ziekow/A. Windoffer: Public Private Partnership, 2008 • U. Immenga/N. Lübben/H.-P. Schwintowski (Hg.): PPP – Moving Ahead, 2007 • D. Budäus (Hg.): Kooperationsformen zwischen Staat und Markt. Theoretische Grundlagen und praktische Ausprägungen von Public Private Partnership, 2006 • M. Weber u. a. (Hg.): Public Private Partnership, 2006.

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