Naturschutz

1. Tatsächliche Grundlagen des Naturschutzes

Der Mensch ist einerseits Teil der belebten Natur und von den natürlichen Lebensgrundlagen (Luft, Wasser, Nahrung und Licht) existentiell abhängig. Andererseits tritt er als Beherrscher und Gestalter der Natur auf, dem biblischen Satz „Macht euch die Erde untertan“ folgend. Die neuzeitlichen Bestrebungen des N.es zielen auf die Bewahrung der natürlichen Lebensgrundlagen sowie der überkommenen Phänomene der belebten und der unbelebten Natur. Damit richtet sich der N. gegen die negativen Wirkungen der technisierten und ökonomisierten Landbewirtschaftung (Land- und Forstwirtschaft), die fortschreitende Industrialisierung (Industrialisierung, Industrielle Revolution) und Verstädterung, die zunehmende Ausweitung der Infrastrukturen und des Flächenverbrauchs sowie die Zunahme von Emissionen und Immissionen. Demgemäß sucht der N. den Verlusten entgegenzuwirken, die in den Phänomenen des Artenschwundes, der Verringerung an biologischer Vielfalt (Biodiversität), der Schwächung der Leistungs- und Regenerationsfähigkeit des Naturhaushalts und der Verminderung der Erholungsqualität der Landschaft zutage treten.

2. Entwicklungsgeschichte

Entwicklungsgeschichtlich hat der N., urspr. von Idealen der Romantik getragen, im 19. Jh. mit der Unterschutzstellung bestimmter Objekte eingesetzt. In Art. 150 S. 1 WRV wurde der Natur- und Landschaftsschutz 1919 verfassungsrechtlich postuliert. Das Reichsnaturschutzgesetz vom 26.6.1935 beruhte im Wesentlichen auf Vorarbeiten der Weimarer Zeit. Es galt nach 1945 als Landesrecht fort (BVerfGE 3,335; 8, 193). Das BNatSchG vom 20.12.1976 stellte, der damaligen Kompetenzlage entspr., ein bloßes Rahmengesetz dar. Gleiches galt für die wesentlich erweiterte Fassung des BNatSchG vom 25.3.2002, das durch die Vollregelung des BNatSchG vom 29.7.2009 abgelöst worden ist. Dieses ist nicht länger anthropozentrisch, sondern physiozentrisch und räumlich wie sachlich umfassend ausgerichtet.

3. Rechtliche Grundlagen des Naturschutzes

Im deutschen Bundesverfassungsrecht wird der Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen und damit auch der N. durch die Staatszielbestimmung des Art. 20a GG garantiert. Hiernach schützt der Staat auch in Verantwortung für die künftigen Generationen die natürlichen Lebensgrundlagen und die Tiere im Rahmen der verfassungsmäßigen Ordnung durch die Gesetzgebung und nach Maßgabe von Gesetz und Recht durch die vollziehende Gewalt und die Rechtsprechung.

Das am 1.3.2010 in Kraft getretene, auf die konkurriernde Kompetenz des Bundes nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 29 GG (idF der Förderalismusreform I von 2006) gestützte „Gesetz über Naturschutz und Landschaftspflege“ (BNatSchG) vom 29.7.2009 stellt eine bundesrechtliche Vollregelung dar. Es unterliegt zwar der Abweichungskompetenz der Länder nach Art. 72 Abs. 3 GG, regelt den N. jedoch in umfassender Weise. Abweichungsfest sind die allg.en Grundsätze des N.es sowie das Recht des Artenschutzes und des Meeres-N.es (Art. 72 Abs. 3 Nr. 2 GG).

Wegen des globalen Problemhorizonts des N.es sowie der weltweiten Gefährdungen und Verluste der natürlichen Lebensgrundlagen sind während der vergangenen Jahrzehnte zahlreiche völkerrechtliche Verträge geschlossen worden, die vornehmlich dem grenzüberscheitenden Artenschutz dienen, namentlich

a) das „Übereinkommen über Feuchtgebiete, insbesondere als Lebensraum für Wasser- und Watvögel, von internationaler Bedeutung“ vom 2.2.1971 (Ramsar-Konvention, BGBl. II 1976: S. 1265),

b) das „Übereinkommen über den internationalen Handel mit gefährdeten Arten freilebender Tiere und Pflanzen“ vom 3.3.1973 (Washingtoner Artenschutzübereinkommen, CITES),

c) das „Übereinkommen über die Biologische Vielfalt“ vom 5.6.1992 (Biodiversitätskonvention, CBD),

d) das „Übereinkommen zur Erhaltung der wandernden wildlebenden Tierarten“ vom 23.6.1979 (Bonner Übereinkommen),

e) das „Übereinkommen über die Erhaltung der lebenden Meeresschätze der Antarktis“ vom 20.5.1980 (Antarktis-Übereinkommen),

f) das „Übereinkommen zur Erhaltung der europäischen wildlebenden Pflanzen und Tiere und ihrer natürlichen Lebensräume“ vom 19.9.1979 (Berner Übereinkommen),

g) das „Seerechtsübereinkommen der Vereinten Nationen“ vom 10.12.1982 (UNCLOS),

h) das „Übereinkommen über den Schutz der Meeresumwelt des Nordatlantiks“ vom 22.9.1992 (OSPAR-Übereinkommen) und

i) das von den Anliegerstaaten der Ostsee geschlossene „Übereinkommen über den Schutz der Meeresumwelt des Ostseegebietes“ (Helsinki-Übereinkommen) vom 9.4.1992.

Eine ergänzende Funktion des stoffbezogenen Meeresschutzes erfüllen

a) das „Übereinkommen über die Verhütung der Meeresverschmutzung durch das Einbringen von Abfällen und anderen Stoffen“ vom 29.12.1972 (London-Übereinkommen, geändert durch das Prokoll vom 7.11.1996) und

b) das „Übereinkommen zur Verhütung der Meeresverschmutzung durch Schiffe“ vom 2.11.1973 (MARPOL-Übereinkommen).

Im Primärrecht der EU (Europarecht) bilden die Art. 191–193 AEUV die Grundlage der Umweltpolitik. Diese schließt den N., insb. den Artenschutz, ein. Aufgrund der Umwelt-Querschnittsklausel des Art. 11 AEUV (Umweltintegrationsprinzip) müssen die Erfordernisse des Umweltschutzes (einschließlich des N.es) auch bei der Festlegung und Durchführung der Unionspolitiken und -maßnahmen anderer Bereiche zur Förderung einer nachhaltigen Entwicklung (Nachhaltigkeit) einbezogen werden.

Das europäische Sekundärrecht im Bereich des N.es widmet sich v. a. dem Artenschutz. Es wirkt dem direkten Zugriff auf Tier- und Pflanzenarten durch Jagd-, Fang-, Tötungs-, Naturentnahme- und Störungsverbote entgegen. Damit dient es vielfach der Umsetzung sowie der Ausführung internationaler Übereinkommen. So schreibt die Verordnung (EG) Nr. 338/97 des Rates der Europäischen Union vom 9.12.1996 über den „Schutz von Exemplaren wildlebender Tier- und Pflanzenarten durch Überwachung des Handels“ (EG-Artenschutz-VO) mit unmittelbarer Wirkung die Anwendung des Washingtoner Artenschutzübereinkommens vor.

Sowohl dem direkten Artenschutz als auch dem Lebensraumschutz dient die 1979 erlassene und 2009 neugefasste Vogelschutz-RL (RL 2009/147/EG vom 30.11.2009). Einen wesentlich weiteren, auf die Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen gerichteten Anwendungsbereich weist die Fauna-Flora-Habitat-RL (FFH-RL 92/43/EWG vom 21.5.1992) auf. Sie schreibt die Errichtung des EU-weiten Biotop-Verbundsystems „Natura 2000“ vor. Zu dessen Schaffung sind die EU-Mitgliedstaaten verpflichtet, eine qualitativ und quantitativ ausreichende Zahl „besonderer Schutzgebiete“ für bestimmte erhaltenswerte Lebensraumtypen und schutzbedürftige Arten festzusetzen. Bis Ende 2013 wurden ca. 14 % des Gebiets der Mitgliedstaaten als Schutzgebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung ausgewiesen.

4. Ziele des Naturschutzes und der Landschaftspflege

Die Ziele des N.es und der Landschaftspflege sind im deutschen Recht gesetzlich bestimmt. Natur und Landschaft sind hiernach aufgrund ihres eigenen Wertes und als Grundlage für Leben und Gesundheit des Menschen auch in Verantwortung für die künftigen Generationen im besiedelten und unbesiedelten Bereich so zu schützen, dass

a) die biologische Vielfalt,

b) die Leistungs- und Funktionsfähigkeit einschließlich der Regenerationsfähigkeit und nachhaltigen Nutzungsfähigkeit der Naturgüter sowie

c) die Vielfalt, Eigenart und Schönheit sowie der Erholungswert von Natur und Landschaft

auf Dauer gesichert sind (§ 1 Abs. 1 BNatSchG). Zur dauerhaften Sicherung der biologischen Vielfalt sind die entspr. dem jeweiligen Gefährdungsgrad lebensfähige Populationen wild lebender Tiere und Pflanzen einschließlich ihrer Lebensstätten zu erhalten; der Austausch zwischen den Populationen sowie Wanderungen und Wiederbesiedlungen sind zu ermöglichen. Gefährdungen von natürlich vorkommenden Ökosystemen, Biotopen und Arten ist entgegenzuwirken. Lebensgemeinschaften und Biotope mit ihren strukturellen und geografischen Eigenheiten sind in einer repräsentativen Verteilung zu erhalten; dabei sollen bestimmte Landschaftsteile der natürlichen Dynamik überlassen bleiben (§ 1 Abs. 2 BNatSchG). Zudem gibt das Gesetz zur dauerhaften Sicherung der Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts einen programmatischen Maßnahmenkatalog vor (§ 1 Abs. 3 BNatSchG). Entspr.es gilt für den programmatischen Katalog von Maßnahmen zur dauerhaften Sicherung der Vielfalt, Eigenart und Schönheit sowie des Erholungswertes von Natur und Landschaft (§ 1 Abs. 4 BNatSchG).

Bei Maßnahmen des N.es und der Landschaftspflege auf Flächen, die ausschließlich oder überwiegend bestimmten öffentlichen Zwecken (u. a. der Verteidigung) dienen oder in einem verbindlichen Plan für diese Zwecke ausgewiesen sind, ist die bestimmungsgemäße Nutzung zu gewährleisten; dabei sind die Ziele N.es und der Landschaftspflege zu berücksichtigen (§ 4 BNatSchG). Die Land-, Forst- und Fischereiwirtschaft ist den Postulaten der Natur- und Landschaftsverträglichkeit sowie der guten fachlichen Praxis unterworfen (§ 5 BNatSchG).

5. Landschaftsplanung

Die Ziele des N.es und der Landschaftspflege werden als Grundlage vorsorgenden Handelns im Rahmen der Landschaftsplanung überörtlich und örtlich konkretisiert; dabei werden die Erfordernisse und Maßnahmen zur Verwirklichung dieser Ziele dargestellt und begründet (§ 8 BNatSchG). Demgemäß hat die Landschaftsplanung die Aufgabe, die Ziele des N.es und der Landschaftspflege für den jeweiligen Planungsraum zu konkretisieren und die Erfordernisse und Maßnahmen zur Verwirklichung dieser Ziele auch für relevante Planungen und Verwaltungsverfahren aufzuzeigen (§ 9 Abs. 1 BNatSchG). In raumbedeutsamen Planungen und Verwaltungsverfahren sind die Inhalte der Landschaftsplanung zu berücksichtigen (§ 9 Abs. 5 BNatSchG).

Die überörtlich konkretisierten Ziele, Erfordernisse und Maßnahmen des N.es und der Landschaftspflege werden für den Bereich eines Landes im Landschaftsprogramm oder für Teile eines Landes in Landschaftsrahmenplänen dargestellt (§ 10 BNatSchG). Die für die örtliche Ebene konkretisierten Ziele, Erfordernisse und Maßnahmen des N.es und der Landschaftspflege werden auf der Grundlage der Landschaftsrahmenpläne für die Gebiete der Gemeinden in Landschaftsplänen, für Teile eines Gemeindegebiets in Grünordnungsplänen dargestellt (§ 11 BNatSchG).

6. Allgemeiner Schutz von Natur und Landschaft

Nach dem allg.en gesetzlichen Grundsatz sind erhebliche Beeinträchtigungen von Natur und Landschaft vom Verursacher vorrangig zu vermeiden. Nicht vermeidbare erhebliche Beeinträchtigungen sind durch Ausgleichs- oder Ersatzmaßnahmen oder, soweit dies nicht möglich ist, durch einen Ersatz in Geld zu kompensieren (§ 13 BNatSchG).

Eingriffe in Natur und Landschaft i. S. d. Gesetzes sind Veränderungen der Gestalt oder Nutzung von Grundflächen oder Veränderungen des mit der belebten Bodenschicht in Verbindung stehenden Grundwasserspiegels, die die Leistungs- oder Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts oder das Landschaftsbild erheblich beeinträchtigen können (§ 14 Abs. 1 BNatSchG). Der Verursacher eines Eingriffs ist verpflichtet, vermeidbare Beeinträchtigungen von Natur und Landschaft zu unterlassen (§ 15 Abs. 1 BNatSchG). Unvermeidbare Beeinträchtigungen muss er durch Ausgleichs- oder Ersatzmaßnahmen kompensieren (§ 15 Abs. 2 BNatSchG). Ein Eingriff darf nicht zugelassen oder durchgeführt werden, wenn die Beeinträchtigungen nicht zu vermeiden oder nicht in angemessener Frist auszugleichen oder zu ersetzen sind und die Belange des N.es und der Landschaftspflege bei der Abwägung aller Anforderungen an Natur und Landschaft anderen Belangen im Range vorgehen (§ 15 Abs. 5 BNatSchG). Wird ein Eingriff hiernach ausnahmsweise zugelassen, obwohl die Beeinträchtigungen nicht zu vermeiden oder nicht in angemessener Frist auszugleichen oder zu ersetzen sind, hat der Verursacher Ersatz in Geld zu leisten (§ 15 Abs. 6 BNatSchG). Falls der Eingriff nach anderen Rechtsvorschriften einer behördlichen Zulassung bedarf, hat die zuständige Behörde zugl. über die Zulässigkeit des Eingriffs zu entscheiden (§ 17 Abs. 1 BNatSchG, sog.es Huckepackverfahren).

7. Schutz bestimmter Teile von Natur und Landschaft

Der Schutz bestimmter Teile von Natur und Landschaft zielt auf die Schaffung eines Netzes verbundener Biotope, das mindestens 10 % der Fläche eines jeden Landes umfassen soll (§§ 20–21 BNatSchG). Der bes. Status eines geschützten Teils von Natur und Landschaft wird durch eine förmliche Erklärung begründet (§ 22 BNatSchG). Form und Verfahren der Unterschutzstellung richten sich nach Landesrecht. Die Landesnaturschutzgesetze schreiben überwiegend vor, dass die Unterschutzstellung durch Rechtsverordnung erfolgt (so z. B. Art. 12 Abs. 1 BayNatSchG).

Der Katalog der derart geschützten Objekte umfasst:

a) N.-Gebiete (§ 23 BNatSchG) als klassische, ranghöchste und strengste Schutzkategorie mit einem grundsätzlich absoluten Veränderungsverbot,

b) Nationalparke (§ 24 BNatSchG) als großräumige Gebiete mit dem Charakter „großer Naturschutzgebiete“,

c) Biosphärenreservate (§ 25 BNatSchG) als moderne Schutzkategorie der „Kulturlandschaften mit eingelagerten Naturlandschaften“,

d) Landschaftsschutzgebiete (§ 26 BNatSchG) als weitverbreitete, aber weniger strenge Schutzkategorie,

e) Naturparke (§ 27 BNatSchG) als großräumige, überwiegend aus Landschaftsschutz- und N.-Gebieten bestehende Räume, deren Flächen für die Erholung sowie die Förderung der nachhaltigen Regionalentwicklung geeignet sind,

f) Naturdenkmäler (§ 28 BNatSchG) als Einzelschöpfungen der Natur oder entspr.e Flächen bis zu 5 ha, deren bes.r Schutz aus wissenschaftlichen, naturgeschichtlichen oder landeskundlichen Gründen oder wegen ihrer Seltenheit, Eigenart oder Schönheit erforderlich ist, und

g) geschützte Landschaftsbestandteile (§ 29 BNatSchG), deren bes.r Schutz erforderlich ist zur Erhaltung, Entwicklung oder Wiederherstellung der Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts, zur Belebung, Gliederung oder Pflege des Orts- oder Landschaftsbildes, zur Abwehr schädlicher Einwirkungen oder wegen ihrer Bedeutung für den Lebensstättenschutz.

Bestimmte Teile von Natur und Landschaft, die eine bes. Bedeutung als Biotope haben, werden gesetzlich, d. h. ohne einzelfallbezogene Unterschutzstellung, geschützt. Dies gilt z. B. für natürliche oder naturnahe Bereiche fließender und stehenender Binnengewässer einschließlich ihrer Ufer, für Moore, Sümpfe und Röhrichte, offene Binnendünen, Bruch-, Sumpf- und Auenwälder, offene Felsbildungen sowie Fels- und Steilküsten, Küstendünen und Strandwälle (§ 30 BNatSchG).

Der Bund und die Länder erfüllen die aus der FFH- und der Vogelschutz-RL (RL 92/43/EWG und 2009/147/EG) folgenden Verpflichtungen zum Aufbau und Schutz des zusammenhängenden europäischen ökologischen Netzes „Natura 2000“ mittels der Auswahl und Festsetzung von Schutzgebieten (§§ 31 ff. BNatSchG; s. 3.).

8. Artenschutz

Der Schutz der wildlebenden Tier- und Pflanzenarten sowie ihrer Lebensstätten und Biotope umfasst den allg.en und den bes.n Artenschutz. Nach der Grundsatznorm des allg.en Artenschutzes ist es verboten,

a) wildlebende Tiere mutwillig zu beunruhigen oder ohne vernünftigen Grund zu fangen, zu verletzen oder zu töten,

b) wildlebende Pflanzen ohne vernünftigen Grund von ihrem Standort zu entnehmen oder zu nutzen oder ihre Bestände niederzuschlagen oder auf sonstige Weise zu verwüsten oder

c) Lebensstätten wildlebender Tiere und Pflanzen ohne vernünftigen Grund zu beeinträchtigen oder zu zerstören (§ 39 Abs. 1 BNatSchG).

Die Vorschriften des bes.n Artenschutzes regeln Zugriffs- und Vermarktungsverbote für bes. geschützte und bestimmte andere Tier- und Pflanzenarten (§§ 44–47 BNatSchG, ergänzt durch die Bundesartenschutz-VO vom 16.2.2005). Damit werden die völker- und europarechtlichen Anforderungen des Washingtoner Artenschutzübereinkommens von 1973 und der EG-Artenschutz-VO von 1997 in deutsches Recht umgesetzt.

9. Meeresnaturschutz

Die Vorschriften des BNatSchG gelten nach dessen § 56 Abs. 1 auch im Bereich der Küstengewässer sowie mit Ausnahme des Kapitels 2 (Landschaftsplanung) nach Maßgabe des UN-Seerechtsübereinkommens und des § 56 Abs. 2 und 3 sowie der §§ 57, 58 BNatSchG ferner im Bereich der deutschen ausschließlichen Wirtschaftszone und des Festlandsockels. Damit sucht der deutsche Gesetzgeber dem Nutzungsdruck und den zunehmenden Belastungen der Meeresnatur entgegenzuwirken und die völker- und europarechtlichen Verpflichtungen zu erfüllen. In den genannten Meeresbereichen kann die Erklärung von Gebieten zu geschützten Teilen von Natur und Landschaft (§ 20 Abs. 2 BNatSchG) auch dazu dienen, zusammenhängende und repräsentative Netze geschützter Meeresgebiete i. S. d. Art. 1 Abs. 4 der Meeresstrategie-Rahmen-RL (RL 2008/56/EG) aufzubauen (§ 56 Abs. 2 BNatSchG). Auf die Errichtung und den Betrieb von Windkraftanlagen in der deutschen ausschließlichen Wirtschaftszone, die bis zum 1.1.2017 genehmigt worden sind, finden indessen die Vermeidungspflichten sowie die Verpflichtungen zu Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen bei Eingriffen in Natur und Landschaft (§ 15 BNatSchG) keine Anwendung (§ 56 Abs. 3 BNatSchG). Die hierfür gegebene parlamentarische Begründung mit Prognoseschwierigkeiten (BT-Drs. 16/13430: 26) überzeugt nicht. Die so bewirkten Beeinträchtigungen der Meeresnatur sind offenkundig. Der N. wird insoweit zum Opfer der deutschen Energiepolitik.

10. Erholung in Natur und Landschaft

Die gesetzlichen Regelungen über die Erholung in Natur und Landschaft (§§ 59–62 BNatSchG) dienen dem notwendigen Ausgleich zwischen Individual- und Kollektivbelangen. Nach dem Grundsatz des § 59 Abs. 1 BNatSchG ist das Betreten der freien Landschaft auf Straßen und Wegen sowie auf ungenutzten Grundstücken zum Zweck der Erholung allen gestattet. Das Betreten des Waldes richtet sich nach dem BWaldG vom 2.5.1975 (BGBl. I: 1037) und den Waldgesetzen der Länder sowie im Übrigen nach dem sonstigen Landesrecht (§ 59 Abs. 2 BNatSchG). Weitergehend garantiert Art. 141 Abs. 3 BayVerf jedermann den Genuss der Naturschönheiten und die Erholung in der freien Natur, insb. das Betreten von Wald und Bergweide, das Befahren der Gewässer und die Aneignung wildwachsender Waldfrüchte in ortsüblichem Umfang.

11. Mitwirkung anerkannter Naturschutzvereinigungen

Im N.-Recht spielt die altruistische Mitwirkung von N.-Vereinigungen eine bedeutsame Rolle. Auf der Verwaltungsebene ist einer nach § 3 des UmwRG vom Bund anerkannten Vereinigung, die nach ihrem satzungsgemäßen Aufgabenbereich im Schwerpunkt die Ziele des N.es und der Landschaftspflege fördert, in bestimmten Verfahren (etwa in näher bezeichneten bundesbehördlichen Planfeststellungs- und Plangenehmigungsverfahren) Gelegenheit zur Stellungnahme und zur Einsicht in die einschlägigen Sachverständigengutachten zu geben (§ 63 Abs. 1 BNatSchG). Ebenso ist einer nach § 3 UmwRG von einem Land anerkannten N.-Vereinigung, die nach ihrer Satzung landesweit tätig ist, in bestimmten landesbehördlichen Verfahren Gelegenheit zur Stellungnahme und zur Einsicht in die einschlägigen Sachverständigengutachten zu geben (§ 63 Abs. 2 BNatSchG).

Auf der Gerichtsebene kann eine anerkannte N.-Vereinigung, soweit § 1 Abs. 3 UmwRG (d. h. der ausnahmsweise Vorrang der Rechtsbehelfe nach dem UmwRG in Planfeststellungsverfahren nach § 1 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 und 2 UmwRG) nicht entgegensteht, ohne in eigenen Rechten verletzt zu sein, nach Maßgabe des § 64 BNatSchG und der Verwaltungsgerichtsordnung Rechtsbehelfe einlegen gegen einzelfallbezogene, gesetzlich bezeichnete Verwaltungsentscheidungen, wenn die Vereinigung eine Verletzung naturschutzrechtlicher Vorschriften geltend macht und in ihrem satzungsgemäßen Aufgaben- und Tätigkeitsbereich berührt wird. Mit dieser altruistischen Verbandsklage wirkt der Gesetzgeber einer oft beklagten Schwäche des Individualrechtsschutzes entgegen.