Welthandelsorganisation (World Trade Organization, WTO)

1. Allgemeines

Die WTO wurde am 15.4.1994 zum Abschluss der Uruguay-Runde des GATT gegründet und nahm zum 1.1.1995 ihre Tätigkeit auf. Sie hat ihren Sitz in Genf und umfasst inzwischen 164 Mitglieder (einschließlich der EU, die neben ihren Mitgliedstaaten eigenständiges Mitglied der WTO ist, vgl. Art. XI Abs. 1 WTO-Übereinkommen). Ihre Hauptzielrichtung ist die Liberalisierung des Welthandels. Gemeinsam mit IWF und Weltbank gehört sie zu den zentralen Institutionen der internationalen Wirtschafts- und Finanzordnung.

Neben dem Gründungsvertrag der WTO, in dem der institutionelle Rahmen der Organisation geregelt ist, sind für das WTO-System insgesamt zahlreiche materielle Verträge des Welthandelsrechts maßgeblich, die in Anlagen zum WTO-Übereinkommen enthalten sind. Das WTO-Übereinkommen unterscheidet insoweit zwischen sog.en multilateralen Verträgen, die von allen WTO-Mitgliedern ratifiziert werden müssen, und plurilateralen Verträgen, deren Ratifikation optional ist (vgl. Art. II Abs. 2 und 3 WTO-Übereinkommen). Bes. wichtige multilaterale Verträge sind das „Allgemeine Zoll- und Handelsabkommen“ (GATT), welches den Warenhandel betrifft, das „Abkommen über den Handel mit Dienstleistungen“ (GATS) und das „Abkommen über handelsbezogene Aspekte des geistigen Eigentums“ (TRIPS). Mit der „Vereinbarung über Regeln und Verfahren zur Beilegung von Streitigkeiten“ (DSU) besteht ein weiterer multilateraler Vertrag mit vornehmlich institutionellen Regelungen, welche die Streitbeilegung betreffen.

2. Entstehungsgeschichte

Bestrebungen zur Errichtung einer Internationalen Handelsorganisation (ITO) gab es bereits kurz nach dem Ende des Zweiten Weltkriegs. Allerdings scheiterten diese an der erforderlichen Zustimmung des US-Senats zur Gründung einer internationalen Organisation. Das allein für den Abschluss eines Zollabkommens bestehende Verhandlungsmandat des US-Präsidenten führte allerdings zur Annahme des GATT 1947, das in insgesamt acht Verhandlungsrunden zwischen 1947 und 1994 in erster Linie dem Abbau von Zöllen diente. Die achte Verhandlungsrunde (sog.e Uruguay-Round) brachte dann die Einigung auf die Gründung der WTO, die als internationale Organisation einerseits die bestehenden welthandelsrechtlichen Abkommen verwalten (Art. III Abs. 1 WTO-Übereinkommen) und zum anderen auch als Plattform für die Weiterentwicklung des bestehenden Rechts dienen sollte (Art. III Abs. 2 WTO-Übereinkommen). Außerdem wurde der Streitbeilegungsmechanismus grundlegend modifiziert (Art. III Abs. 3 WTO-Übereinkommen i. V. m. dem DSU).

3. Hauptorgane und wesentliche Tätigkeitsfelder der WTO

3.1 Allgemeines zu den Organen und zur Arbeitsweise der WTO

Von ihrem Grundaufbau her entspricht die WTO den Strukturen einer typischen internationalen Organisation (vgl. Art. IV WTO-Übereinkommen). Sie besitzt mit der Ministerkonferenz ein Plenarorgan zur Behandlung allg.er Fragen von grundlegender Bedeutung für die Organisation (z. B. Aufnahme neuer Mitglieder, Vertragsänderungen). Daneben gibt es ein Exekutivorgan (Allgemeiner Rat), das für die Geschäftserledigung zwischen den nur alle zwei Jahre stattfindenden Tagungen der Ministerkonferenz zuständig ist. Der Allgemeine Rat ist allerdings – anders als die meisten Exekutivorgane anderer internationaler Organisationen – nicht kleiner als die Ministerkonferenz, sondern besteht aus allen Mitgliedern der WTO, allerdings nicht auf Ministerebene. Unter der Aufsicht des Allgemeinen Rates tagen spezielle Räte für die drei großen Handelsthemen (Rat für den Warenhandel [für das GATT], Rat für den Handel mit Dienstleistungen [für das GATS] und Rat für handelsbezogene Aspekte des geistigen Eigentums [für das TRIPS]). Für die drei genannten materiellen Handelsthemen gelten jeweils die gleichen grundlegenden Prinzipien der Meistbegünstigung (d. h. Verpflichtung, alle Waren und Dienstleistungen aus anderen Vertragsstaaten im Vergleich untereinander gleich zu behandeln) und der Inländer(gleich)behandlung (d. h. Verpflichtung, alle Waren und Dienstleistungen aus anderen Vertragsstaaten ebenso zu behandeln wie inländische Waren und Dienstleistungen). Hinzu treten für den Warenhandel das Prinzip der Zollbindung und das Prinzip der Beseitigung mengenmäßiger Beschränkungen.

Die WTO arbeitet grundsätzlich nach dem Konsensprinzip, d. h. es finden normalerweise keine förmlichen Abstimmungen statt, sondern es wird solange verhandelt, bis kein Mitglied mehr dem erzielten Ergebnis widerspricht. Sollte auf diesem Weg kein Ergebnis erreicht werden können, so kann ausnahmsweise doch abgestimmt werden (Art. IX Abs. 1 WTO-Übereinkommen), wobei je nach Bedeutung der betreffenden Angelegenheit unterschiedliche Mehrheitserfordernisse gelten, die vom Regelfall der einfachen Mehrheit der abgegebenen Stimmen über qualifizierte Mehrheiten (z. B. Art. X Abs. 1 WTO-Übereinkommen: Zweidrittel-Mehrheit für einfache Vertragsänderungen; Art. IX Abs. 2 WTO-Übereinkommen: Dreiviertel-Mehrheit für die Auslegung von multilateralen Handelsübereinkommen) bis zur Einstimmigkeit (z. B. Art. X Abs. 2 WTO-Übereinkommen: Änderung grundlegender Vertragsbestimmungen) reichen können. Die förmliche Abstimmung erfolgt allerdings äußerst selten. Das liegt daran, dass das Konsensprinzip ein geeignetes Verfahren ist, um politisch kontroverse Streitfragen nicht mit Mehrheit zu entscheiden, sondern einer Kompromisslösung zuzuführen. Wegen des Grundprinzips der souveränen Gleichheit aller Staaten besitzt jeder Mitgliedstaat eine Stimme (Art. IX Abs. 1 WTO-Übereinkommen), so dass die Entwicklungsländer relativ leicht eine Mehrheit gegen die Industrieländer erreichen könnten. Allerdings stehen die realen Machtverhältnisse dieser Option letztlich entgegen. Auch darin liegt eine Erklärung für die große praktische Bedeutung des Konsensprinzips.

Die Verwaltungsaufgaben sind einem Sekretariat übertragen, an dessen Spitze der Generaldirektor steht (Art.VI Abs. 1 WTO-Übereinkommen).

3.2 Insbesondere: Das Streitbeilegungsverfahren

Das bereits unter dem GATT 1947 bestehende Verfahren zur Beilegung handelsrechtlicher Streitigkeiten wurde mit der Gründung der WTO grundlegend verändert und stärker verrechtlicht. Zwar trägt auch unter dem neuen Verfahren mit dem Streitbeilegungsgremium ein mit Staatenvertretern besetztes Gremium die Letztverantwortung für die Streitentscheidung (vgl. Art. IV Abs. 3 WTO-Übereinkommen; Art. 16 Abs. 4 und Art. 17 Abs. 14 DSU). Aber dieses Gremium entscheidet auf der Basis von Expertenberichten im sog.en „negativen Konsens“, d. h. es kann die Empfehlungen der Expertengremien nur einvernehmlich abweisen, was in der Praxis eine Veto-Position der siegreichen Streitpartei begründet. Das Verfahren vor den Expertengremien ist zweistufig: Auf der ersten Stufe verfassen sog.e Panels einen Bericht. Gegen diese Berichte besteht die Möglichkeit eines Rechtsmittels zum sog.en Appellate Body. Während die Panels ad hoc zusammengesetzt werden und damit der internationalen Schiedsgerichtsbarkeit ähneln, ist der Appellate Body ein stehender Spruchkörper mit fester Mitgliedschaft von sieben Personen (Art. 17 Abs. 1 DSU). Er ähnelt damit der internationalen Gerichtsbarkeit. Der wesentliche Unterschied zur Schiedsgerichtsbarkeit und zur Gerichtsbarkeit besteht darin, dass weder der Appellate Body noch die Panels den Rechtsstreit selbst förmlich entscheiden. Sie legen vielmehr dem Streitbeilegungsgremium lediglich Berichte vor, die allerdings wegen des „negativen Konsenses“ die Streitfragen gleichwohl materiell entscheiden. Deshalb kommt insb. dem Appellate Body große Bedeutung im Streitbeilegungsverfahren zu. Allerdings ist das gesamte Streitbeilegungsverfahren seit 2016 in erhebliche Turbulenzen geraten, weil die USA durch die Blockade von Neuernennungen (vgl. die Regelung in Art. 17 Abs. 2 i. V. m. Art. 2 Abs. 4 DSU) den Appellate Body praktisch handlungsunfähig gemacht haben. Im Frühjahr 2020 gab es von sieben erforderlichen Mitgliedern nur noch eines, die chinesische Juristin Hong Zhao, deren Amtszeit aber ebenfalls zum 30.11.2020 abläuft.

4. Bewertung

Die WTO galt über viele Jahre als große Erfolgsgeschichte der verbesserten internationalen Zusammenarbeit nach dem Ende des Kalten Krieges. Es war freilich schon bei ihrer Gründung nicht zu übersehen, dass mit dem Nord-Süd-Gegensatz und unterschiedlichen Interessen von Industrie- und Entwicklungsländern ein erhebliches Störpotential verbunden war. Die Möglichkeit von Sonderregeln für die sog.en LDC (vgl. Art. XI Abs. 2 WTO-Übereinkommen) konnte die darin liegenden Konflikte nur begrenzt abmildern. Die seit dem Jahr 2001 auf der Tagesordnung stehende und nach wie vor unabgeschlossene „Doha Development Agenda“ offenbart tiefe Gräben zwischen Industrie- und Entwicklungsländern über den Stellenwert der Liberalisierung in der zukünftigen Welthandelsordnung. Hinzu treten Konflikte um die Berücksichtigung von Umwelt- und Menschenrechtsanliegen, die teilweise auch innerhalb der großen Blöcke der Industrie- und der Entwicklungsländer unterschiedlich gesehen werden. Schließlich zeigt sich in den vergangenen Jahren eine verstärkte Tendenz zu unilateralem Handeln, gerade auch im Welthandel. Diese Tendenz kulminiert in der derzeitigen Blockade von Nachbesetzungen im Appellate Body, was den eigentlich als bes. erfolgreich geltenden Streitbeilegungsmechanismus der WTO weitgehend lahmlegt. Die WTO blickt damit insgesamt in eine unsichere Zukunft.