Verfassungsvoraussetzungen

1. Begriff und Typologie

V. sind Umstände rechtlicher oder tatsächlicher Art, von denen die Möglichkeit der effektiven Geltung des Verfassungsgesetzes abhängt. Obgleich sie auf die Bestimmungen der Verfassung bezogen sind, sind sie nicht Bestandteil der Verfassungsgarantien, sondern außerverfassungsrechtliche Voraussetzungen dafür, dass der Geltungsanspruch der Verfassung realisiert werden kann. Sie reflektieren, dass die Normen der Verfassung nicht autark sind, sondern in ihrer Wirksamkeit von Bedingungen abhängen, die außerhalb ihres Gewährleistungsbereiches liegen. Insofern lenken sie den Blick auf das rechtliche wie tatsächliche Umfeld, die „Umwelt“ der Verfassung (Krüger 1973: 286).

Der Begriff kann in einem weiteren und in einem engeren Sinne verwendet werden. In einem weiteren Sinne umschreibt er die Bedingungen für ein mögliches Wirksamwerden der Verfassung in ihrer Gesamtheit. In einem engeren Sinne bezieht er sich auf die Voraussetzungen für eine effektive Geltung einzelner Verfassungsbestimmungen, die mit Blick auf die jeweils in Frage stehenden Einzelverbürgungen differenzierend zu fassen sind. Angesichts dessen sind V. normspezifisch, von ihrem Bezugsobjekt, her zu bestimmen.

Auch wenn V. vielgestaltig sein können, können sie nach dem Typus ihrer Bezugsnorm ihrerseits in Subkategorien – etwa in die der Grundrechtsvoraussetzungen – eingeteilt werden. Im Übrigen kann typologisch vielfältig – etwa zwischen vorgefundenen, gestaltbaren und rechtlich geschaffenen V. – unterschieden werden, nicht zuletzt zwischen rechtlichen und realen, zwischen strukturellen und situativen, zwischen staatlich verbindlich justierbaren (also regel-, erzwing- und gewährleistbaren) und nicht justierbaren Voraussetzungen.

2. Insb.: Die Grundrechtsvoraussetzungen

Eine bedeutsame Subkategorie der V. sind die Grundrechtsvoraussetzungen. Auch sie können typologisch geordnet werden, u. a. danach, ob sie staatlich geschaffen werden können oder nicht. Besondere Aufmerksamkeit finden in der Rechtswissenschaft die staatlich nicht regel- und gewährleistbaren Grundrechtsvoraussetzungen. Zu ihnen zählen die Freiheitsbereitschaft und die Freiheitsfähigkeit der Grundrechtsberechtigten, also die Bereitschaft, die grundrechtlichen Freiheiten tatsächlich mit Leben zu erfüllen und die Fähigkeit, diese Grundrechtswahrnehmung gemeinwohladäquat auszugestalten. Beide Voraussetzungen sind weder rechtsverbindlich dekretierbar noch hoheitlich organisierbar. Vielmehr werden sie vorrangig in der Sphäre der Gesellschaft geprägt: durch das vorherrschende Ethos, den Bildungsstand sowie durch kulturelle und religiöse Einflüsse (Politische Kultur). Der staatlichen Gestaltungs- und Gewährleistungsmacht sind sie im Wesentlichen entzogen.

Gleichwohl ist der Staat auf die Freiheitsbereitschaft und -fähigkeit seiner Bürger angewiesen, wenn seine freiheitliche Verfassungsordnung Wirksamkeit gewinnen soll. Denn diese Ordnung unterbreitet in ihren grundrechtlichen und grundrechtsgleichen Verbürgungen Freiheitsangebote, deren tatsächliche Annahme und gemeinwohladäquate Inanspruchnahme sie zwar um der Freiheitlichkeit willen in die freie Entscheidung der Freiheitsberechtigten stellt, für das Wirksamwerden der grundrechtlichen Garantien aber doch voraussetzt. Beispielhaft belegt dies das demokratische Wahlrecht, dessen Ausübung grundgesetzlich in der freien Entscheidungsmacht aller Wahlberechtigten steht, dessen allg.e Ausübungsverweigerung indes dazu führen würde, dass die Demokratie an ihrer eigenen Freiheitlichkeit zugrunde ginge. Das veranschaulicht, dass Grundrechte und grundrechtsgleiche Rechte für ihre effektive Geltung auf die Freiheitsbereitschaft und -fähigkeit der Bürger sowie auch auf sonstige Voraussetzungen angewiesen sind. Dort, wo diese fehlen, drohen der freiheitlichen Verfassung Wirksamkeitseinbußen, die für ihren Bestand u. U. gefährlicher sein können als die Verletzung einzelner Verfassungsbestimmungen.

3. Abgrenzung von der Kategorie der Verfassungserwartungen

Die V. im Allgemeinen wie auch die Grundrechtsvoraussetzungen im Besonderen sind zu unterscheiden von den sog.en Verfassungserwartungen. Diese spiegeln wider, dass die Freiheitsrechte neben einer Individual- auch eine Gemeinwohlperspektive aufweisen. Ihr Gegenstand sind die Anforderungen, unter denen beide Perspektiven konvergieren, mithin jene Bedingungen, unter denen Freiheits- zugleich Gemeinwohlrealisierung ist. Ebenso wie die Verfassungs- und Grundrechtsvoraussetzungen sind auch die Verfassungserwartungen nicht Bestandteil der Verfassungsgarantien. Indes unterscheidet beide Kategorien ihre Perspektive: Die Verfassungserwartungen betrachten ausgehend vom Gemeinwohl den Freiheitsgebrauch der Grundrechtsträger, während die Verfassungs- und Grundrechtvoraussetzungen ausgehend von den Grundrechtsverbürgungen auf die Bedingungen der Freiheitsrealisierung blicken (Isensee 2011: 358 f.). Das unterstreicht, dass Thema der V. jene rechtlichen und tatsächlichen Voraussetzungen sind, die gegeben sein müssen, damit entweder eine einzelne Verfassungsbestimmung – namentlich eine grundrechtliche Freiheitsverbürgung – oder die Verfassung insgesamt wirksam werden kann.

Auch wenn angesichts dessen die V. von den Verfassungserwartungen kategorial abzugrenzen sind, können beide Kategorien praktisch zusammenfallen. Das BVerfG nimmt dies exemplarisch für die Inanspruchnahme des Wahlrechts an. Diese qualifiziert es einerseits als tatsächliche Voraussetzung des Demokratieprinzips, andererseits als Erwartung des GG an seine Bürger.

4. Gegenstand der Verfassungstheorie

Aufgrund des Umstands, dass V. nicht Inhalt der Verfassungsgarantien sind, sind sie kein originärer Gegenstand der Verfassungsdogmatik, deren Erkenntnisinteresse dem geltenden Verfassungsgesetz gilt. Wohl indes sind sie ein zentrales Thema der Verfassungstheorie, die den rechtlichen und tatsächlichen Kontext einer Verfassung auszuleuchten sucht, innerhalb dessen diese zu verstehen ist.

Als Gegenstand der Verfassungstheorie kommt V. keine unmittelbare normative Relevanz zu, weil sich verfassungstheoretische Erkenntnisse nicht ohne Weiteres in verfassungsrechtliche Ge- und Verbote ummünzen lassen und die kategoriale Unterscheidung zwischen verfassungstheoretischer Einsicht und verfassungsdogmatischer Konsequenz zu wahren ist. Gleichwohl können V. eine mittelbare normative Bedeutung entfalten, sofern eine Verfassung auf ihre eigene Wirksamkeit abzielt. Denn dort, wo das Verfassungsgesetz eine diesbezügliche Anordnung enthält, folgt aus dieser die staatliche Pflicht, die V. als Bedingungen einer wirksamen Verfassungsgeltung im Rahmen des Möglichen zu pflegen und vor Erosion wie Entfall zu schützen.

5. Verfassungsdogmatische Folgerungen

Unter der Geltung des GG bildet das stillschweigend mitgeschriebene Staatsziel der Vitalität und Dauerhaftigkeit der freiheitlichen Verfassungsordnung den Transmissionsriemen, über den V. eine derartige mittelbare normative Relevanz gewinnen. Dessen Erreichung setzt die Erhaltung und Erneuerung der V. voraus, weil deren Auszehrung und Ausfall eine „Fundamentlosigkeit“ nach sich ziehen, die in letzter Konsequenz sogar „den Einsturz der Verfassung möglich macht“ (Krüger 1973: 293). Daher kommt es für die Vitalität und Dauerhaftigkeit der Verfassung wesentlich auf eine freiheitsgerechte Pflege der V. an, die sich für den verfassungsgebundenen Staat als eine staatszielgebotene Pflicht darstellt und sich für ihn gleichermaßen als Gebot wie als Verbot auswirkt: als Gebot, die V. im Rahmen des ihm Möglichen zu pflegen und generationenübergreifend zu erneuern, und als Verbot, voraussetzungsschwächend oder gar voraussetzungszersetzend zu wirken.

Dies gilt prinzipiell auch dort, wo V. in Frage stehen, die nicht staatlich regel- und erzwingbar sind, sondern – wie im Falle von Freiheitsbereitschaft und Freiheitsfähigkeit – Teil der spezifischen Bürgerkompetenz der Grundrechtsberechtigten sind. Denn der prinzipielle Vorrang der Bürger bei der Aktivierung, Pflege und beständigen Erneuerung von Grundrechtsvoraussetzungen schließt nicht aus, dass diesen V. ergänzend auch die staatliche Sorge gilt. So kann der Staat die individuelle Freiheitsbereitschaft und -fähigkeit zwar nicht herbeiführen, wohl indes freiheitsgerecht stärken – unmittelbar dadurch, dass er durch Aufklärung und ideelle Einflussnahme für sie eintritt, mittelbar durch eine Förderung gesellschaftlicher Potenzen, die sie wirksam zu pflegen bereit und in der Lage sind. Auch wenn für die Pflege und Perpetuierung derartiger V. das vielzitierte Diktum Ernst-Wolfgang Böckenfördes gilt, dass der freiheitliche Staat von Voraussetzungen lebt, die er selbst nicht garantieren kann, ist daher der Staat doch in der Lage, die V. freiheitsgerecht zu pflegen. Unter der Geltung des GG ist er hierzu verpflichtet.