Organisation Amerikanischer Staaten (Organization of American States, OAS)

Die OAS (spanisch: Organización de los Estados Americanos, OEA) umfasst alle 35 unabhängigen Staaten Nord- und Lateinamerikas und der Karibik. Sie ist zentraler Baustein des interamerikanischen Systems. Einen Sonderfall stellt Kuba dar, das Mitglied der OAS ist, aber 1962 auf der Grundlage eines Unvereinbarkeitsbeschlusses mit der Ideologie des Marxismus-Leninismus von der Mitwirkung ausgeschlossen worden ist. Das Angebot (2009) der Wiedereingliederung nach Neuverhandlungen hat Kuba bislang abgelehnt. 69 Staaten und die EU haben Beobachterstatus bei der OAS, die für sich in Anspruch nimmt, das „main political, juridical, and social governmental forum in the Hemisphere“ (OAS 2019) zu sein.

1. Geschichte und Konzeption

Ideen panamerikanischer Kooperation und Integration wurden seit der Zeit der Unabhängigkeitsbewegungen in Lateinamerika formuliert und in den American Congresses (1826–64), später den International Conferences of American States, auf zwischenstaatlicher Ebene diskutiert. 1947 wurde mit dem Inter-American Treaty of Reciprocal Assistance eine erste formale Allianz in Form eines Verteidigungsbündnisses geschaffen. Darauf aufbauend wurde 1948 in Bogotá die OAS als erste regionale Organisation im Rahmen der UN begründet. Die Zahl der Mitglieder wuchs von urspr. 21 bis 1992 sukzessive. Seit 1997 besteht die Möglichkeit der Suspendierung der Mitgliedschaft eines Staats, dessen demokratische Regierung in einem Staatsstreich abgesetzt wurde.

Die Prinzipien der Organisation sind in der 1948 entworfenen und bisher in vier Protokollen (Buenos Aires 1967, Cartagena de Indias 1985, Washington 1992, Managua 1993) erweiterten Charta der OAS festgeschrieben und können zusammengefasst werden in den Schlagworten Demokratie, Menschenrechte, Sicherheit und Entwicklung. Ihre Ziele sind laut Art. 2:

a) Frieden und Sicherheit auf dem Kontinent;

b) Förderung und Konsolidierung repräsentativer Demokratie bei Einhaltung des Prinzips der Nichtintervention;

c) Friedliche Beilegung von Konflikten zwischen den Mitgliedsstaaten;

d) Gemeinsame Aktion im Angriffsfall;

e) Lösung politischer, rechtlicher und wirtschaftlicher Differenzen zwischen Mitgliedern;

f) Förderung wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Fortschritts durch gemeinsames Handeln;

g) Beseitigung extremer Armut;

h) Begrenzung der Zahl konventioneller Waffen, damit Mittel für wirtschaftliche und soziale Entwicklung eingesetzt werden können.

Die OAS konnte mehrfach eine wichtige Rolle im Bezug auf Sicherheit und Demokratie in der Region spielen. Konflikte haben sich seit ihrer Gründung v. a. aufgrund von Verhaltensweisen der USA ergeben: z. B. deren Unterstützung von Militärdiktaturen (Regierungssysteme) in Mittel- und Südamerika in den1970er und 80er Jahren sowie die Einmischung in innere Angelegenheiten anderer Mitgliedsstaaten.

Der Kalte Krieg und die Entwicklung der OAS sind eng miteinander verbunden. Die Isolierung Kubas in der Region und die Ablehnung des Marxismus-Leninismus (Marxismus) als nicht mit den Werten der Region und der Organisation vereinbar, entsprangen dem Wunsch der USA, ihre Hegemonie in der Region auszubauen und Stabilität zu garantieren. V. a. in den 1960ern wussten die USA die OAS als Instrument für ihre Außenpolitik zu nutzen, was jedoch im Gegenzug zum Verlust ihrer Legitimität führte. Eine Umstrukturierung der Organisation, verbunden mit der Einführung neuer Themenfelder, sollte dem in den 1970er Jahren entgegenwirken. Bes. hervorzuheben ist in diesen Jahren die Arbeit des interamerikanischen Menschenrechtssystems. Davon abgesehen verlor die OAS in den beiden folgenden Jahrzehnten zunehmend an Bedeutung, ein Trend, der nach Ende des Kalten Kriegs umgekehrt werden konnte. Wachsendes Interesse an multilateraler Zusammenarbeit und Problemlösung in der Region führte zur Wiederbelebung. Der Beitritt Kanadas 1990 beförderte diese Entwicklung ebenso wie eine zunehmende Emanzipation von US-amerikanischer Dominanz. Der 1994 im Rahmen der Verhandlungen zu NAFTA und dessen (letztlich gescheiterter) Ausweitung zu einer panamerikanischen Freihandelszone begonnene Prozess der Treffen der amerikanischen Staats- und Regierungsoberhäupter unterstreicht die Bedeutung der OAS.

2. Aufbau

Oberstes Organ ist die Generalversammlung, an der je ein Vertreter jedes Mitgliedsstaats teilnimmt. Das einmal jährlich tagende Gremium hat weitreichende Entscheidungsbefugnisse bezüglich der Politik der OAS, der Aufgaben und Strukturen der Unterorganisationen und des Budgets. Sondersitzungen können einberufen werden. Entscheidungen werden nach dem Prinzip der Gleichheit aller Staaten getroffen: jedem steht eine Stimme zu, ein Veotrecht gibt es nicht, und die „organizational culture stresses consensual decision-making“ (Herz 2011: 21). Zugl. hat die OAS aber keine Instrumente, solche Entscheidungen gegen Widerstand durchzusetzen.

Mit der strukturellen Reform des Protokolls von Buenos Aires wurden drei Räte begründet: der Inter-American Economic and Social Council, der Inter-American Council for Education, Science and Culture und der als wichtigster verstandene Ständige Rat, in dem jedes Land durch eine Person mit dem Status eines Botschafters vertreten ist. Seine Bedeutung begründet sich dadurch, dass der Permanent Council das Exekutivorgan der spezialisierten Kommissionen, v. a. der Generalversammlung – deren Treffen er vorbereitet –, ist.

Das beratende Treffen der Außenminister wurde begründet, um der OAS schnelle Antworten im Krisenfall zu ermöglichen. Es wird im Krisen- oder Angriffsfall oder auf Verlangen eines Mitgliedsstaats einberufen. Im Krisenfall ist es das oberste Entscheidungsgremium.

Der auf fünf Jahre gewählte Generalsekretär steht einem in sechs spezialisierte Sekretariate unterteilten Organ vor. Mit der Reform von 1985 ist diesem Posten deutlich mehr Verantwortung übertragen worden, z. B. die Information des Ständigen Rats über akute Krisen.

Verschiedene Kommissionen und Komitees beschäftigen sich mit zentralen Themen der multilateralen Zusammenarbeit, wie z. B. Häfen, Post- und Telekommunikationswesen, Verteidigung, dem Kampf gegen Terrorismus und Drogenhandel. Hinzu kommen Unterorganisationen, eingerichtet, um sich den Belangen von Frauen, Kindern, Indigenen zu widmen, sowie der Förderung von Forschung und Zusammenarbeit in den Bereichen Geographie, Geschichte, Landwirtschaft und Gesundheit. Das Inter-American Juridical Committee wird durch die Charta begründet. Es berät die OAS bei rechtlichen Fragen, arbeitet an der Entwicklung internationalen Rechts und, zu einem gewissen Grad, an der Vereinheitlichung der Rechtssysteme. Hervorzuheben sind die beiden Organe, die mit dem Schutz der Menschenrechte betraut sind: Die Inter-American Commission on Human Rights (IACHR) und der Inter-American Court on Human Rights (IACourtHR). Obwohl sie mit geringer Ressourcenausstattung, fehlenden Durchsetzungsmechanismen und – im Fall des Gerichtshofs – mit geringer Akzeptanz der Mitgliedsstaaten konfrontiert sind (nur 19 von 35 Staaten akzeptieren die Gerichtsbarkeit), gelten beide als zentral in der regionalen Menschenrechtspolitik. Die IACHR agierte selbst in den schwierigen Phasen der 70er und 80er Jahre als „authentic conscience of the region“ (Dykmann 2004: 427).

3. Ausblick

Die OAS wurde lange Zeit als „a secondary instrument of US hegemonic power“ (Horwitz 2010: 1) interpretiert. Während des Kalten Kriegs führte eben diese Instrumentalisierung u. a. zu Verletzungen der eigenen Prinzipien (Demokratiegebot, Nicht-Einmischung), zugl. aber auch zu einem rasanten Legitimitäts- und Bedeutungsverlust des Forums in der Region. Von Seiten der USA wurde v. a. die fehlende Effizienz der OAS bemängelt, während lateinamerikanische Staaten die Übermacht der USA scharf kritisierten. Zunehmende Bemühungen um eine verstärkte regionale Zusammenarbeit unter Ausschluss der nördlichen Nachbarn, wie sie an der Gründung von Organisationen wie UNASUR/PROSUR oder ALBA zu erkennen sind, gehen auch hierauf zurück. Zugl. verstehen alle Mitgliedsstaaten die OAS mittlerweile mehr denn je als „an important link between the US and Latin America“ (Dykmann 2004: 425). Diese Erkenntnis und die damit einhergehenden Bemühungen um eine Wiederbelebung des Forums basieren gewiss auch auf „a surprising amount of cooperation among members when addressing security issues, and the inability of the United States to dominate the organization at all times“ (Shaw 2004: 175).

Ausweitung der Themenbereiche, stärkere Zusammenarbeit mit Akteuren der Zivilgesellschaft und eine weiterhin aktive Menschenrechtspolitik der Kommission und des Gerichtshofs mögen Garanten dafür sein, dass die OAS auch in Zukunft „a very significant role in global governance“ (Herz 2011: 91) spielen kann, sofern die Kultur konsensualer Entscheidungen und offener Debatten unter gleichberechtigten Mitgliedern aufrechterhalten wird.