Asia-Pacific Economic Cooperation (APEC)

Die APEC wurde 1989 in Canberra als transpazifisches Dialogforum für wirtschaftliche Zusammenarbeit gegründet. Das Forum geht maßgeblich auf eine australische Initiative zurück, mit starkem Engagement auch von Japan. Zunächst gehörten ihm 12 Mitglieder an, inzwischen, seit einem von 1997 bis 2010 laufenden Moratorium für Neuaufnahmen, 21 Mitglieder: Australien, Brunei, Chile, China (Volksrepublik), Hongkong, Kanada, Indonesien, Japan, Malaysia, Mexiko, Neuseeland, Papua-Neuguinea, Peru, Philippinen, Russland, Singapur, Südkorea, Taiwan, Thailand, USA und Vietnam. Die APEC versteht sich als nicht-politisch; die Mitglieder werden nicht als Länder bzw. Staaten, sondern als Volkswirtschaften angesehen. Dies erleichtert manch heikles Thema, etwa die Einbeziehung Taiwans.

Die APEC sieht sich den folgenden Prinzipien verpflichtet, wobei Pfadabhängigkeiten (Pfadabhängigkeit) zu früheren Kooperationsmechanismen wie der PECC und ähnliche Merkmale wie bei der ASEAN zu beobachten sind:

a) offener Regionalismus in Kompatibilität mit der WTO, d. h. gegenüber Nichtmitgliedern nicht-diskriminierende Erleichterungen, auf der Basis eines konzertierten Unilateralismus

b) Ausgewogenheit von Mechanismen, die allen zugutekommen sollen

c) informelle, am Konsensualprinzip (Konsens) orientierte Evolution.

Die Zusammenarbeit gründet sich insb. auf drei Pfeiler (Osaka-Agenda von 1995):

a) Liberalisierung von Handel und Auslandsinvestitionen

b) Erleichterungen im Geschäftsverkehr

c) wirtschaftlich-technische Kooperation.

Die Entwicklung der APEC wird üblicherweise in drei Phasen eingeteilt: die formativen Gründungsjahre 1989–92, die Phase eines dynamischen Voranschreitens 1993–97, die Phase der Marginalisierung seit 1998. In den ersten Jahren standen konsultative, jährliche Ministerforen im Mittelpunkt, die der Konsolidierung der Initiative dienten. Die aktive Phase setzte 1993 mit dem ersten Gipfeltreffen (Seattle) ein, das maßgeblich auf amerikanische Initiative zurückgeht. Seit Ende der 90er Jahre sind eher marginale Fortschritte in einer Vielzahl von Dialogformaten zu beobachten.

1. Entwicklung von Programmatik und institutioneller Basis

Die Liberalisierungsagenda von APEC wurde maßgeblich mit der sog.en Bogor-Erklärung von 1994 vorangetrieben, die eine APEC-Freihandelszone bis 2010 für Industrieländer und bis 2020 für die beteiligten Entwicklungsländer vorsah. 1995 wurde in der Osaka Action Agenda die Aufstellung von Aktionsplänen (IAP sowie CAP) vorgesehen, und in der Vancouver-Tagung von 1997 wurde ein Programm zur Early Voluntary Sectoral Liberalization beschlossen. Diese Vorhaben kamen jedoch nur wenig überzeugend voran, v. a. angesichts der Probleme verschiedener Mitglieder, die Pläne gegen interne Widerstände durchzusetzen. Das informelle Konsensualprinzip (Konsens) des „Asian Way“ stieß dort an Grenzen, wo Entscheidungen nicht nur Gewinner auf allen Seiten, sondern auch Verlierer erwarten ließen. Mit dem sog.en Pathfinder-Ansatz sollen seit 2001 Mitglieder, die mit Liberalisierungsschritten vorangehen wollen, dazu ermuntert werden. Seit 2011 versucht man, Fortschritte bei den IAPs mit einem forcierten Peer review-Verfahren zu beschleunigen.

Erfolgreicher war die APEC dort, wo dank eines Soft Law-Ansatzes nicht-verbindliche Übereinkünfte Signalwirkung entfalten konnten, etwa mit den nicht-bindenden Investitionsprinzipien (1994), den Principles of Trade Facilitation (2001) oder mit Modellen und Best Practice-Beispielen für Freihandelsabkommen im APEC-Raum (ab 2004). Es ist allerdings schwer nachzuweisen, inwieweit die APEC damit signifikant zu den Liberalisierungserfolgen und zur wirtschaftlichen Erfolgsbilanz des APEC-Raums beigetragen hat.

Im Hinblick auf Erleichterungen im Geschäftsverkehr konnte die APEC einige Vorhaben umsetzen, etwa die APEC Business Travel Card, welche vorab registrierten Geschäftsleuten die visafreie, kurzfristige Einreise in die meisten Mitgliedsländer erlaubt. Solche Erfolge wirken allerdings v. a. angesichts der ansonsten immer noch hohen Transaktionsbarrieren zwischen manchen APEC-Ökonomien beachtenswert. Die enge Einbindung von privatwirtschaftlichen Interessenbekundungen in die APEC-Prozesse, insb. durch das APEC Business Advisory Council, erleichtert solche Initiativen.

Der dritte Pfeiler, die wirtschaftlich-technische Zusammenarbeit (ECOTECH), wird dadurch gefördert, dass Kollektivgüter entstehen, die allen Beteiligten im Sinne von win-win zugutekommen können. Gerade die ärmeren Mitglieder, aber auch Japan haben an dieser Kooperation mehr Interesse gezeigt als an der Verfolgung der Liberalisierungsagenda im Rahmen von APEC. Zahlreiche Initiativen werden in Feldern wie dem Umweltschutz, der IT-Industrie oder bei Standardisierungsfragen, aber auch zu Fragen wie Terrorismus verfolgt. Es entstand eine komplexe Vielfalt von Arbeitsgruppen, Komitees und entsprechenden Sitzungen bzw. Prozessen, deren Effektivität, Effizienz und Signifikanz kaum adäquat zu bewerten ist. Robuste Evaluierungen sind rar (etwa US Aid/APEC 2013).

Die Wirksamkeit solcher Mechanismen wurde lange dadurch behindert, dass das APEC-Sekretariat nur schwach ausgestattet war. Es verfügt heute in Singapur über einen Stab von 60 Mitarbeitern und ein Budget von ca. 3,8 Mio. US-Dollar im Jahr, ergänzt um nationale Sonderbeiträge. Der APEC-Prozess wird insb. von den jährlichen Gipfeltreffen, den Ministertreffen und den Treffen hoher Beamter (Senior Officials’ Meetings) geprägt, wobei das jährlich wechselnde Gastgeberland den Vorsitz führt. Darunter leidet die Kontinuität. Erst seit 2010 wird der Exekutivdirektor des Sekretariats auf drei Jahre bestimmt. Seit 2008 unterstützt eine PSU den APEC-Prozess durch Studien zu verschiedenen Arbeitsfeldern. Das Mandat der PSU reicht gegenwärtig bis 2020.

2. Würdigung und Ausblick

Gegenüber anderen Integrationsmechanismen in Asien-Pazifik hat die APEC an relativer Bedeutung eingebüßt, was sich schon nach der Asiatischen Finanzkrise 1997/98 andeutete. Der Soft Law-Charakter wird den potentiell asymmetrisch verteilten Nettoeffekten einer Handelsliberalisierung nicht vollauf gerecht, so dass aktuelle Regierungsverhandlungen etwa zum TPP eher Hard Law-Charakteristika aufweisen. Bezüglich der Anbahnung von Kooperation und Erleichterungen konnte sich die APEC als Dialogforum bewähren, gerade angesichts der mangelnden Dichte institutioneller Verbindungen in der Region. Die Herausforderung besteht darin, entsprechende Dialogmechanismen noch effektiver zu gestalten, etwa durch eine weitere Kapazitätsverbesserung von Sekretariat und PSU oder durch die Aufwertung von APEC und seines Sekretariates als internationale Organisation, mit einer entsprechend wohldefinierten Charta.